第二节 研究意义

一、理论意义

建立一个对人民负责的政府是现代国家建构的基本问题。为了实现这一宏伟目标，需要解决两个最具基础意义的问题，一是谁来使用权力，二是如何使用权力，选举制度是解决前一问题相对较好的制度。但是，选举出一个大多数人都满意的政治领导人，并不能完全保证其合法、合理、有效地使用权力。在西方国家，对总统的不信任案或弹劾案时有发生，就说明了人民选举出来的领导人并不一定能够让人民满意。卢梭认为，在实施了选举制度之后，资本主义国家的公民只掌握了权力的所有权，并没有掌握权力的行使权，仍然是不自由的。“英国人民自以为是自由的，他们简直是大错特错了。实际上，他们只有在选举国会议员的期间是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶。”美国在立国之初就建立起了选举总统的选举人制度，以解决谁来使用权力的问题。但这一民主选举制度并没有解决美国的权力使用问题。19世纪后半叶，政党分肥，腐败横生的美国政府在一系列危机的倒逼下实行全面的“进步主义”改革。至此，以现代公共财政制度建设为标志，美国建立起较为有效的权力运行制约体系。

“二战”后，欧美国家在反思法西斯极权主义统治形成原因的基础上认识到，要想阻止个人权力的专断问题，政府应该从传统秘密型政府转向现代公开透明型的政府，政府信息应该向社会公开，让人民知情，接受人民的监督。由此引发了美国20世纪50—60年代的“知情权运动”。“知情权运动”促使美国国会于1966年通过了《信息自由法》，将社会大众对政府相关信息的知情权视为公民的一项基本权利，应该受到国家法律的保护。1976年，美国联邦政府又通过了《阳光下的政府法》，进一步完善了保障公民对政府信息知情权的法律体系。随后，其他国家陆续引进了信息公开法和知情权的概念，有力地促进了政府从传统秘密型向现代公开透明型的转变。

中西方政治制度存在根本差异。如果说西方的政治模式是代议制民主，那么中国的政治模式则是以民主集中制为典型特征。改革开放以来，在中国共产党的坚强领导下，以民主集中制为根本原则，通过构建公开透明型政府的方式，将政府权力运行的各个环节置于社会公众的全面监督之下，以确保合理、合法、高效地使用权力，发挥权力为人民服务的最大功效。

改革开放以来，党和政府高度重视政府信息公开工作。尤其是在经过2003年的“非典”疫情后，政府信息公开在政府公共危机管理中的重要意义得到政府和社会各界的高度重视及普遍认可。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，标志着我国政府的政务公开工作进入了法制化、常态化轨道。权力清单制度延续了政务公开的理念并将之精细化，使得社会公众的权力监督更具有可操作性。

由上述分析可以看出，中国实施的权力清单制度，在顶层政治制度设计上与欧美国家存在明显不同。在社会层面，欧美国家政府的政务公开行为是在社会运动的“逼迫”下进行的，而中国政府通过公开权力清单加强社会监督的行为，是党和政府向社会赋权的主动作为。此外，中国通过权力清单加强权力运行制约的行为，是在信息技术高度发达的新时代背景下展开的，其明显的后发优势也是欧美国家无可比拟的。因此，在探讨中国的权力清单制度如何通过公开实现社会监督功能时，需要把研究问题放置在中国特有的政治、社会和技术背景下进行完整性思考，可提出有别于西方政治学权力制约理论的新概念，以此丰富权力制约和权力监督的理论内涵。

二、实践意义

解决行政权力的监督和制约问题，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有至关重要的意义。因此，权力清单制度改革是党的十八大以来，党中央探索行政权力制约的重要制度创新，是全面深化改革的重要组成部分，对于促进国家治理现代化具有基础性作用。但是，由于存在观念、制度和社会三方面的难题，权力清单制度在实施过程中仍存在一些问题。特别是，权力制约功能弱化问题严重影响了该制度预期的实施效果。由此可以看出，权力清单制度推动下的责任政府建设是一项长期事业，需要在实践中不断地探索和完善。通过研究欧美国家权力公开与制约的历史也可以看出，它是一项历史性工程，比单纯的经济发展和社会改善难度要大得多，需要从历史发展的视角去审视它。本书在全面掌握地方政府权力清单制度推行逻辑的基础上，针对权力清单制度实施中存在的问题，分析其背后的原因，尝试提出完善和解决权力清单制度的有关政策及建议。

从实践层面来看，权力清单制度的实施是牵一发而动全身的政府改革工程。从政府系统内部来看，权力清单制度的推行牵涉上下级政府之间、同级政府不同职能部门之间、同一职能部门不同科室之间错综复杂的权力划分。从国家与社会关系的角度来看，从秘密型政府走向公开透明型政府，将深远改变国家与社会大众之间的权力格局，在多个层面重塑新型政民关系。本书通过全面、深入的实地调研，针对具体的政府部门和当事人，理解相关行动者在实施权力清单制度过程中的目标函数、约束条件、策略选择，并在此基础上，针对地方政府如何更加有效地实施权力清单制度，向相关部门提出具有针对性、建设性的政策建议，此为本书的应用价值。