第一节 国外文献回顾

西方国家虽然没有明确提出“权力清单”这一概念，但是通过全面公开政府信息来约束行政权力的实践和理论研究则颇为长久。尤其是“二战”后，随着国家行政权力的快速扩张，议会和司法审查对于行政权力的制约日显无力，西方国家的行政权力制约由国家权力之间的相互制约发展成公民社会对国家权力的制约。围绕权力公开和权力的社会制约，学术界提出了诸多新的理论观点，丰富和发展了民主的新实践。

一、有关政府信息公开的研究

（一）开放政府理论

1957年，Park首次提出“开放政府”的概念，认为人民有知情的权力，政府信息的公开和可取得性，是开放政府的要件，能够增强公民对政府的可问责性。伊斯顿的政治体系理论从政治学角度论证了开放政府的意义，他认为政治系统是一个开放性体系，各部分之间相互影响，系统的正常运转关键在于政府的透明。开放政府的概念呼应了当时美国社会爆发的知情权运动，并助推美国国会于1976年制定了《阳光下的政府法》。但是受制于技术等方面的原因，开放政府的实践和学术研究并没有得到过多的关注。进入21世纪，随着互联网的广泛使用，世界各国政府通过互联网向社会开放信息，开放政府才真正成为现实。2007年，国务院颁发《中华人民共和国政府信息公开条例》，以提高政府工作的透明度。2009年，美国总统奥巴马推出《开放政府指令》，要求政府所有数据以计算机可读形式向公众和企业开放。

与此同时，有关开放政府的学术研究重新成为一个热点。与Park重视开放政府的社会问责功能不同，新一轮的开放政府研究，更多地放置在民主治理话语系统之中展开，这与全球化背景下政府治理危机密切相关。开放政府的核心特征是透明和公众参与，以透明为手段，通过公众的合作性参与提升政府的治理效能。梅杰、科廷和希尔布兰德认为，开放型政府的主要任务在于“实现透明性和参与性的有机联系”。OECD将开放政府界定为透明性、可得性和回应性。Vviec-Diniec和Stoimenow认为，开放政府的核心思想包括开放数据、数据透明、政府透明、公众参与、多元合作。Paryeck则说得更明确：“所谓的开放政府代表一种现代治理方法，它为开放、透明以及政府与公民之间的持续性对话提供新的空间。”Meijer、Lips和Chen提出开放治理的新范式，认为其应包括完全开放、以人民为中心、智能互联、数字利他主义、众包协商五个核心要素。从理论上来说，开放政府对于改善治理具有多方面的积极意义，但是实践很复杂。Andrew的研究表明，政府信息公开对行政机关的工作质量有积极影响，从长期来看，政务信息公开对于地方投资和公共财政也有明显的正向影响。科萨克的研究表明，开放政府的实践，有的效果确实很好，但有些则效果不明显，主要原因是遭遇了集体行动困境，受到政治阻力和长执行链阻碍。

（二）知情权理论

知情权理论主要从公民权利角度论证政府信息公开的意义。知情权（Right to Know）由美国记者肯特·库珀于1945年首次提出，提出此概念主要着眼于同出版自由的概念进行区别，意指公民有权知道其应该知道的事情，国家有义务保障公民知道的权利，对美国政府的新闻审查和宣传制度进行抨击，希望用公众的知情权对抗政府的秘密主义行为。罗尔德·克洛斯于1950年出版《国民知情权——进入公共记录及审议过程的法律权利》，自此“知情权”概念在美国社会被广泛使用并逐渐付诸法律实践，并由此引了发美国20世纪50—60年代的“知情权运动”。莫斯认为，信息自由是言论自由、集会自由等民主权利的基石。威金斯认为，知情权至少有四个积极功能：是公民行使一切民主自由权利的基本前提；是现代国家民主宪政的基础要素；作为公众的一项社会权利和政治权利，是信息化社会的必然选择；是防止出现问题的必要条件。美国参议院的司法委员会对知情权提出了新的解释。他们认为，人民拥有的知识是避免无知最有利的武器，而信息作为一种知识，是民众所追求的东西，人民选出的政府，有义务将这些知识赋予人民。

（三）政治文化理论

政府信息公开涉及的是政府与社会的互动关系，最终目的是实现民主行政。正如列宁所说，“广泛民主原则”包括两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切经过选举。没有公开性就谈民主制是很可笑的。但是如何解释近代各国的民主实践，无论是发展路径还是社会后果都表现出极大的差异性？有学者从社会文化的角度进行了解释。

阿尔蒙德和鲍威尔认为，政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情，它是每个政治体系背后镶嵌的特定政治行为取向。根据社会成员对政治体系及其输入端、输出端的认知、情感和评价的不同，将政治文化区分为村民型、臣民型和公民型。其中，村民型文化和臣民型文化是一种秘密文化，村民对政治体系各方面都缺乏认知，臣民在认知上趋向于政治输出，即只知道求助而不知道要求。公民型文化是一种公开的政治参与文化，公民对政治体系各方面及自身都有良好的认知。亨廷顿认为，在“冷战”结束之后，文明成为全球政治冲突的主要因素。基于东亚发展奇迹，他指出：就解释政治经济发展的不同模式而言，关键性的独立变项是文化。

从实证研究的角度来看，阿尔蒙德的政治文化研究仍显粗糙。英格尔哈特通过对全球43个国家的实证研究，认为经济发展推动人们的价值观从物质主义走向后物质主义。后物质主义价值观通过以下三个理由促进民主政治：一是它们更加强调对政治的参与和自我表现；二是把民主政治本身当作目的，而不只是手段；三是后物质主义者更倾向于认可和尊重基本的民主规则。

舒德森在考察美国20世纪六七十年代的政府透明化改革时，认为很多变革者并未把提升民主治理的透明度或可参与性作为自己的主要目标，而是在特定的“时代精神”和“舆论气候”中生成的，是一场深刻的文化变革，让社会开放成为人们的一种“文化权利”。对于透明的支持或对知情权的文化期待，把很多不同的价值观混合在了一起。这种混合的价值观认为，开放优于隐私和秘密，会表达优于讲礼貌，“草根”主义、平等主义和民主主义优于精英主义，个人经验优于专业知识，天然优于加工的，直白优于深奥，自由优于约束。总之，原来被认为是秘密的东西，被全社会期待为一种需要“公之于众”的“不是秘密”的东西。

二、有关权力社会制约的研究

（一）托克维尔的社会制约权力理论

19世纪，欧美国家的现代民主政治制度处在改革与完善的阶段，以权力制约权力的“三权分立”学说成为主导性理论范式。但托克维尔已经敏锐地观察到了议会民主制度内在的局限性。在《论美国的民主》一书中，托克维尔表达了一个在当时看来极为新奇的观点，即民主国家对自由的威胁甚至大于君主制和贵族制对人民自由的威胁，主要原因是民主国家很容易产生所谓的“多数人的暴政”。托克维尔认为，要解决这一问题，仅依靠制度性的力量是不够的，因为制度性的力量不能提供个人抗衡国家力量所需的各种平台，以致“中央政权摧毁了所有中间政权机构，因而在中央政权和个人之间，只存在广阔空旷的空间，因此在个人眼中，中央政府成为社会机器的唯一动力，成为公共生活所必须的唯一代理人”，必须通过国家之外的市民社会来制约国家的权力。在这方面，美国是一个典型：促成美国自由民主的另一个重要因素在于美国拥有一个独立于国家之外的、具有一定自主权的多元社会，这对权力产生了“社会制衡”作用。

（二）达尔的多元民主理论

20世纪上半叶，两次世界大战的爆发，法西斯主义极权统治的出现，从实践的角度宣示了以权力制约权力的议会民主制度的脆弱性。罗伯特·达尔以行为主义经验政治学的方法，基于对美国纽黑文市城市重建、公共教育和在职人员提名三项公共议题决策运行机制的过程进行分析发现，城市公共议题的政治参与者并不具有广泛性，而是有很明显的选择性，某项议题的主要参与者是市政府的某些部门、有关利益集团和公民中的一批活跃分子。基于此，达尔认为，社会权力制约的主体是独立的社会组织。与托克维尔的观点一致，达尔也认为，社会制衡对民主的保障作用比宪法制衡的作用更大，一个国家要想维系民主，就必须有各种各样的独立社团和组织。一个政体的民主性质和实际运作既不是古典主义民主所说的“人民的统治”，也不是“多数人的统治”或政治精英的“少数人统治”，而是由多重的集团或少数人来完成的，即多重少数人的统治。在达尔看来，多数人是极少控制特定的政治事务的；相反，少数人几乎总是在政治体系中处于主导地位。但少数人属于不同的组织和团体，是多重的少数，且这些组织和团体都有各自的目标和利益。

（三）基恩的监督式民主理论

针对“二战”后欧美国家议会之外的社会力量参政日益普遍和深入，以选举为主要特征的议会民主理论已经无法解释新出现的民主实践。约翰·基恩将弥散于社会各个领域的公共权力制约机制称为“监督式民主”，以区别于城邦制下的“大会民主”和近代以来的代议制民主。基恩认为，监督式民主是民主历史上的新品种，它包含了许多正在迅速成长的“后议会制”政体，其核心是各种在议会之外严格审查权力的机制。古代城邦政治中的大会民主，仍然是少数精英参与的部分民主，而监督式民主是一种真正通过普通大众得到运作的民主，更加符合民主的本意。同时，监督式民主打破了多数票原则一统天下的惯例，不再像代议制民主那样一味地崇拜选票的数量。监督式民主最显著的特点之一是，它将权力监督机制带进“民主之手”无法触及的社会领域——基层社会，甚至穿越领土国家的疆界，在全世界激发起对“公民社会”的热情。基恩认为，监督式民主并不是代议制民主的对立面，其发展依赖代议制民主，而且监督式民主的发展与新媒体技术密切相关。

（四）舒德森“监督的公民”理论

权力的社会制约离不开公民的积极参与。有关公民参与的理论研究众多，但大多囿于传统民主理论和实践的框架，未能很好地解释快速变动的民主实践。舒德森（Sohudson）批判传播学界把“民主放置在哲学而非社会学基础上”。在《好公民——美国公共生活史》一书中，Sohudson认为美国民主史上出现过三种“好公民”的形象：第一种是“同意的公民”，主要发生在美国建国之初，公民要做的就是对绅士的统治表示“同意”；第二种是“基于党派从属的公民”，公民要做的就是对其所属政党的效忠，而不管政党有何主张；第三种是“知情权的公民”，发生在19世纪晚期，政党对选举的影响逐渐减小，公民要做的是不依附于政党而独立地做出理性的判断。Sohudson认为，知情的公民只是一种进步主义的政治理想，对现实世界的公民提出了不切实际的期待。在透明化的政治环境中，一个好公民的定位应该是“监督的公民”，其就像社区游泳池边看护游泳小孩的父母。他们密切监视现场而非全面收集信息和时刻行动。“即便他们正在做其他的事情，监督的公民并非缺席的公民，而是警惕的公民。”