第一章 导论

第一节 研究背景和意义

一、研究背景

自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，乡村振兴与新型城镇化的关系日益受到社会各界的广泛关注。新型城镇化的推进要继续坚持以人民为中心，乡村振兴的实施要注重产业培育，无论是建设城镇还是发展乡村，都要以城乡融合为目标，形成你中有我、我中有你，相互补充，相互促进的关系。合理规划，全盘布局，破解我国城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题，实现乡村振兴与新型城镇化双轮驱动的良好局面（王金华等，2021）。本书的研究基于以下背景。

（一）乡村振兴战略的实施是城乡融合发展的重要举措

从我国经济社会发展的阶段看，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2021年7月1日，习近平总书记在天安门城楼上向全世界庄严宣告：经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。现阶段，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面已经进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分；这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。而我国社会主要矛盾在农村的表现就是“农业发展质量效益竞争力不高，农民增收后劲不足，农村自我发展能力弱，城乡差距依然较大”（王立胜等，2018）。新中国成立后的相当长一段时间，我国曾把农业作为重要的资金积累渠道，通过工农业产品的不等价交换等手段，将大部分农业剩余吸纳到城市和工业部门之中，新兴的工业部门却由于原有基础太薄弱，而不能迅速地反过来扶助和支持农业部门的发展（张培刚，1999）。乡村振兴是以乡村地区为主要对象的重大行动，通过着力化解、破除城乡二元结构，为最终实现城乡融合均衡发展提供前进动力。

从我国农村发展的现实要求来看，即使未来城镇化率达到80%甚至更高水平，仍会有几亿人生活在乡村。因此，培育好乡村地区的发展活力，可以为构建国内“城镇—乡村”大循环通道，统筹发展与安全，在“城镇—乡村”资源环境承载力合理阈值内，促进城乡社会经济高质量发展，建设我国现代化经济体系奠定坚实的基础。2017年10月，党的十九大报告提出乡村振兴战略。2018年9月国务院印发了《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，制定了乡村振兴发展的四个阶段目标，最终全面实现乡村振兴，达到农村美、农业强、农民富。2019年14日，中央农办等五部门联合发出《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，其中提出，要求各地加强对村庄规划的工作，科学有序引导村庄规划建设，促进乡村振兴。实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手。通过全面推进乡村振兴，完善乡村产业发展，改善乡村人居环境，提高乡村治理水平，加快农业农村现代化；乡村振兴把乡村一端放在了与新型城镇化同样重要的位置上，城乡融合发展凭借的“乡村振兴和新型城镇化”这两大抓手处于两端，把握好二者的关系才能放开手脚地去完成城乡融合，最终实现城乡共同富裕的目标。

（二）县域城镇化是新型城镇化发展的基础

2001年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出，影响21世纪世界进程的两件大事分别为：美国的高科技和中国的城镇化。改革开放以后，我国城镇化进入快速发展的轨道，城镇化的发展成为促进我国经济飞速增长、社会快速变革、民生加快改善的重要内驱力和新的引擎。1978—2021年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到9.1亿人，全国常住人口城镇化率从17.9%增长到64.72%。图1.1的数据显示，2017—2021年，中国常住人口城镇化率由60.24%上升到64.72%，年均提高1.12个百分点。建制镇数量从1978年的2173个增加到21157个，城市基础设施有显著增加。但是，在我国城镇化建设取得巨大成就的同时，我们也发现，由于我国城镇化建设速度快、时间短，还存在大量的突出矛盾和问题：一是，大量农业转移人口难以融入城市社会，2021年我国常住人口城镇化率为64.72%，户籍人口城镇化率为46.7%，也就是说在城市里有很多人是没有城镇户籍的。这一数据反映出城镇转移人口在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面未能均等地享受城镇基本公共服务，城镇化滞后于工业化。这就容易导致城镇内部新的二元矛盾的产生，危害社会经济发展。二是，“土地城镇化”速度快于人口城镇化，导致建设用地粗放低效。三是，城镇空间分布和规模缺乏统筹规划，结构不合理，与环境承载力不一致。四是，对自然历史文化遗产重视不足，保护不够，城乡建设千篇一律。体制机制不健全，阻碍了城镇化的健康发展。

相关研究表明，当前，我国已经进入城镇化快速推进的中后期，正处于深入推进新型城镇化、顶层谋划新时期新型城镇化发展战略与方针的关键时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”，“因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展”。科学认识小城镇发展演化的阶段特征，正确理解小城镇在以人为核心的新型城镇化战略中的角色和地位，对“十四五”乃至更长时期促进小城镇高质量发展，具有十分重要的现实意义。

2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

相对于大中城市而言，县域是我国经济社会发展的重要基础。“郡县治，天下安”，县域强则国家富。“县域”是以城带乡、城乡融合发展的基础平台；相对于广大乡村而言，“县域”则是城乡一体化的龙头，是实现新型城镇化的重要载体（冯奎，2015）。县域经济作为国民经济的基本单元和地域分工基础，其发展的程度直接影响到整个国家社会经济发展，而县域城镇化是当前我国县域经济发展的重要途径。将县城、县域中心镇作为新型城镇化的中心点，发挥县城在城与乡之间的产业、要素、资源配置等方面的纽带作用；统筹县域城镇产业结构、基础设施及其公共服务等规划建设；围绕产业功能分类将农村人口聚集在县城或中心镇，促使县城、中心镇产业、服务等功能不断延伸（张荣天，2018）。党的十八大以来，习近平总书记高度重视县域经济发展，据中华人民共和国国家发展和改革委员会对于“县城是新发展阶段城镇化建设的重要载体”的政策解读显示，2020年12月，习近平总书记强调，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。

（三）罗霄山郴州片区县域城镇化尚需探索符合自身特色的道路

罗霄山郴州片区县域城镇化面临难得的发展机遇。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出：以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，增强城镇地区对乡村的带动能力。加快发展中小城市，完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城镇化。因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。建设生态宜居的美丽乡村，发挥多重功能，提供优质产品，传承乡村文化，留住乡愁记忆，满足人民日益增长的美好生活需要。党的十九届五中全会指出：坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。《湖南省“十四五”新型城镇化规划》提出：加快郴州市“大十字”城镇融合发展，建设成为全国最具特色和示范性的山地型组团式中小城镇群。实施城镇群提质战略，加强基础设施互联互通，进一步提升中心城区以及资兴、桂阳、永兴、宜章等县城的承载能力，不断增强产业、人口集聚能力，增强“大十字”城镇群对全市经济社会发展的辐射带动作用。同时，要推动湘赣边城镇群发展。加快湘赣边区域合作示范区建设，探索省际边界地区城镇群协调发展新模式和革命老区城镇群高质量发展新路径。依托重大交通干线及城镇布局、革命历史、生态功能，加强城镇间的联系，促进红色文化传承保护、跨省产业分工协作、城乡区域协调发展。

罗霄山郴州片区四县地形以山地、丘陵为主，城镇化发展滞后，属于连片特困地区全面脱贫县。受地缘、人才、资金等问题制约，该片区县域经济、小城镇、农村经济发展缓慢，许多农村人口外出务工或是外迁，产生了大量的“空心村”。另外，对于四县城镇化道路与方式，是走异地城镇化还是本地城镇化，这是需要明确的重要课题。在当前一系列国家利好政策背景下，四县县域城镇化不是简单的异地城镇化或是本地城镇化，而是需要贴近实际情况，探索符合自身特色的县域城镇化发展的新路径，利用自身特色，发展特色经济，走出一条适合自身的城镇化道路，进而通过县域城镇化的发展，助力乡村振兴，提高农民的收入，提升农民的生活水平，实现城乡融合发展。四县全面推进乡村振兴应该以县域单元为基础，县域作为我国行政体制的基层单位，有县城、小城镇以及广大的农村，是社会经济功能相对比较完整的地域单元，同时也是解决乡村振兴和“三农”问题的主要战场。因此，从四县县域城镇化发展入手，全面推进乡村振兴，是实现新时代城乡一体化和城乡融合的重要举措。