1.2.3　国土空间差别化管理的现实要求

国土空间功能分区与优化是国土空间规范管理的必然要求，受到我国政府的重视和关注。2011年，国务院实施的《全国主体功能区规划》[4]依据国土空间差异化特点走人口、经济、资源环境协调发展的道路，指导全国性国土空间开发。2012年11月，党的十八大报告明确要优化国土空间开发保护格局，并提出“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的发展目标。2017年相继出台《省级空间规划试点方案》[5]和《全国国土规划纲要（2016—2030年）》[6]，明确要求以主体功能区规划为基础，坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配、与人口资源环境相均衡，划定城镇、农业、生态三类空间开发管制界限。《国土资源“十三五”规划纲要》[7]的颁布，标志着国土空间战略性、综合性、基础性顶层设计正式出现。2018年5月，习近平总书记在北京全国生态环境保护大会上重申对优化国土空间开发布局的重视，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等。党的十九届三中全会进一步强调“国土空间开发保护制度，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。2019年5月23日，《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[8]的发布标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，国土空间规划系列工作全面展开。2019年5月28日，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》[9]要求全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。2020年1月17日，自然资源部制定的《省级国土空间规划编制指南》（试行）[10]对于全国各省国土空间规划编制工作具有重要的指导意义。党的十九届五中全会决议明确提出要优化国土空间布局的要求。一系列政策文件的出台为国土空间开发利用提供了战略性指导，标志着国土开发利用将以实现城镇、农业、生态空间协调发展为目标，国土空间开发格局的构建应以确保生态安全为基础。

国土空间功能分区优化应根据执行和实施主体的不同，表现在国家、省、市、县和乡等不同尺度。不同空间尺度下都存在着不尽协调的矛盾，表现在人和自然、生产和生活活动等方面。同样，各级国土规划决策者追求目标的差异性也决定了国土空间开发利用及管理措施的差异。国家尺度的分区优化应全局安排，保证全国国土安全，多侧重战略性；省级尺度的分区优化应落实国家规划并具有承上启下的控制作用，侧重协调性；市级尺度的分区优化应细化落实底线划定、资源的安排配置和突出重点区域，侧重实施性；县级尺度的分区优化应在落实上级分区优化的要求的基础上重点突出空间结构布局和激发乡村发展活力，侧重实施性；乡级尺度的分区优化要确切安排具体地块的用途和各类空间要素整合，侧重实施性等。因此，要针对不同的尺度单元有所侧重地进行国土空间功能分区优化。

同时，为了实现国土空间整体综合效益的最大化，只有“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”，充分发挥各区域的比较优势，兼顾自然地理要素和空间发展要素的“双评价”，能够全面认知区域的自然地理特征和发展格局演变规律，在倒逼开发类空间转型优化的同时，给保护类空间以强有力的保障，是适应国土空间高质量发展要求的必然选择。

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[1]中央人民政府门户网站.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[2]中央人民政府门户网站.中共中央印发《深化党和国家机构改革方案［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.

[3]中央人民政府门户网站.国务院机构改革方案［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm.

[4]中央人民政府门户网站.国务院关于印发全国主体功能区规划的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[5]中央人民政府门户网站.中共中央办公厅　国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/09/content_5158211.htm.

[6]中央人民政府门户网站.国务院关于印发全国国土规划纲要（2016—2030年）的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/04/content_5165309.htm.

[7]中华人民共和国自然资源部网站.国土资源部关于印发《国土资源“十三五”规划纲要》的通知［EB/OL］.http：//www.mnr.gov.cn/gk/ghjh/201811/t20181101_2324898.html.

[8]中央人民政府门户网站.中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm.

[9]中华人民共和国自然资源部网站.自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知［EB/OL］.http：//gi.mnr.gov.cn/201905/t20190530_2439129.html.

[10]中华人民共和国自然资源部网站.自然资源部办公厅关于印发《省级国土空间规划编制指南》（试行）的通知［EB/OL］.http：//gi.mnr.gov.cn/202001/t20200120_2498397.html.