二、土地要素配置的三阶段改革历程

自新中国成立以来我国农村和城市土地经历多轮改革，整体来看，土地要素市场化配置呈现三阶段的改革特征。

新中国成立初期至改革开放前的摸索阶段。在城市土地方面，新中国成立初期，我国城市土地经历过一段时间的私有化交易，1956年1月中共中央书记处印发《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，推动城市土地实行全面国有化，规定城市土地资源分配由地方政府划拨，土地使用者无偿使用。农村土地方面，新中国成立后我国通过土地制度改革实现了农村土地归农民所有，1953年为解决小农经营零散化、脆弱性较高等问题，我国开展农业合作化活动，农村土地集体所有制逐步形成。

改革开放初期至20世纪90年代末的制度建设阶段。随着改革开放带动的全国经济快速发展，城市和农村地区在用地需求及用地形式上都发生了较大变化，为更好实现经济集约化发展，提高土地要素利用效率，我国城市土地和农村土地要素配置机制都发生较大变革，逐步形成了城市土地国家所有、农村土地集体所有的基础性制度安排。城市土地方面，由于过去无偿使用机制，导致大量土地被占有，土地使用效率低，改革开放后，城市土地制度改革主要围绕有偿使用开展，先后经历土地使用费、土地使用税以及土地使用权拍卖等阶段，由深圳先行试点扩展至全国，逐步建立城市土地有偿使用机制。农村土地方面，改革开放后，为激发农民生产积极性，部分地区开始探索“包产到户”“包干到户”，逐渐确立形成家庭联产承包责任制，建立了农村土地农民集体所有、农户家庭经营的“两权分离”基本制度，1993年我国将“家庭联产承包责任制”写入《中华人民共和国宪法》，使其成为一项基本经济制度。

20世纪90年代末至今的土地要素改革完善阶段。改革开放带来的制度红利和开放红利极大地推动了我国经济增长和经济实力的提升，随着地方经济活力的全面激活以及全球化趋势下国际贸易竞争的日渐激烈，过去以土地、劳动力要素低成本优势进行招商引资的发展路径面临较大挑战，如何进一步提升土地要素的集约化利用水平，优化土地要素在区域空间上的布局结构成为提升土地要素配置效率的关键所在。城市土地方面，20世纪90年代末，地方政府通过建立土地储备制度，将大量闲置的存量土地通过征购、回收、置换等方式整合起来，全面增强对土地一级市场的调控能力。2001年国务院开始在全国范围内推行土地使用权“招拍挂”制度，引入市场竞争机制，提升土地资源配置效率，并沿用至今。农村土地方面，随着大量农民工外出务工，农村土地闲置资源的合理有效利用成为农村土地要素改革重点。2015年起，在严格遵守农村土地集体所有的制度红线、保证18亿亩耕地红线的基础上，我国开始试点开展农村土地制度改革，2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在33个县级行政区域开展试点，标志我国农村土地制度改革进入新阶段。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，成为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。2017年，党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。当前农村土地制度改革不断向纵深发展，一方面持续完善农村土地“三权分置”制度，另一方面统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，农村土地制度改革的框架基本明确。

随着土地要素配置改革持续深入，与土地要素相关的基础制度体系和法律体系不断完善，自1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布后，分别于1988年、1998年、2004年、2019年进行三次修正及一次修订。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地按照用地性质分类，可以分为农用地、建设用地以及未利用地三大类。农用地主要包括耕地、牧草、林地、园地及其他，在耕地中划定基本农田，实行永久保护。建设用地主要分城市市区、城郊农村两部分，土地用途均分为居住类、经营类和基础设施公益类。除农用地和建设用地外，其他土地均为未利用地。第三次全国国土调查主要数据显示，2019年末我国农用地总规模达108亿亩，其中耕地面积为19亿亩，占比约为18%，园地、林地、牧草及其他占比分别为3%、40%、37%、3%。建设用地总规模为6.13亿亩，其中城镇建设用地总规模约为1.55亿亩，根据住房和城乡建设部数据测算，城市住宅用地、城市经营建设用地、基础设施与公益用地占比分别约为31%、29%、40%，村庄用地规模约为3.3亿亩，根据中国宏观经济研究院测算，宅基地、农村经营性建设用地、公益性公共设施用地占比分别约为52%、13%、35%。

2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对要素市场化改革做出重大部署。在土地要素方面，明确提出四大改革重点。一是要建立健全城乡统一的建设用地市场。加快修改完善《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相关制度规定。二是要深化产业用地市场化配置改革。健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。三是要盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。四是要完善土地管理体制。完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。在国土空间规划编制、农村房地一体不动产登记基本完成的前提下，建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划。探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。加强土地供应利用统计监测。实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记。推动制定不动产登记法。从改革重点来看，农村集体经营性建设用地入市、产业用地弹性供应、国企存量土地盘活、农村宅基地改革、城乡建设用地增减挂钩政策完善，是接下来土地要素配置改革的核心焦点。