三、旧《预算法》等政策体系限制了地方举债发展

20世纪80年代，在财政包干的体制下，地方投资热情高涨，容易引发物价上涨和通货膨胀的风险。为此，国务院于1985年发布了《关于暂不发行地方政府债券的通知》，明确要求各地方政府不能发行地方政府债券。虽然通知限制了地方政府发行债券，但并没有打消地方政府筹措资金的热情。80年代中后期到90年代初，一些新的手段被地方政府创新使用。

为切实遏制地方政府的无序融资行为，1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法（1994）》（即旧《预算法》），并决定于1995年1月1日起施行。其中，第二十八条明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1995年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。根据这条规定，地方政府及部门作为国家机关，不能够为债务人的举债行为提供担保。1996年6月28日中国人民银行颁布的《贷款通则》第十七条规定，“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”，地方政府被排除在借款人之外。

分税制改革之后，陆续出台的旧《预算法》《贷款通则》《担保法》等法律法规文件，又给地方政府举债融资上了一道紧箍咒。一方面，将地方政府的财权上收；另一方面，不让地方政府举债融资。这对当时急需资金的地方政府而言，可谓是“巧妇难为无米之炊”。旧《预算法》等政策体系与地方政府强烈的发展需求构成了鲜明的矛盾，地方政府迫切需要发展模式上的创新。