第1章　绪论

1.1　研究背景、意义及目标

1.1.1　研究背景

改革开放40多年来，在我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中，财政和金融的关系发生了重大的变化。有学者将改革开放初期财政与金融的关系形象地比喻为“两个相通的钱口袋”或“连裆裤”。在渐进转轨过程中，以财政计划为枢纽的“大一统”经济体制开始向财政金融体制结构性协调配合转变，财政与金融成为现代社会和经济发展不可或缺的两大经济系统，并在中国特色社会主义市场经济中通过资本市场形成愈加紧密的有机联系，且边界日益模糊。国内学者黄达指出，在财政收支与信贷收支之间有个犬牙交错的接合部，接合部交错的情况日趋复杂(1)，利用接合部的各种通道可以获取补充资金来源，实现资金互通，但也为财政金融风险的扩散开辟了复杂多样的传导渠道。

2008年国际金融危机过后，全球经济进入深度调整期，增长长期低迷，需求总体收缩，各国都在进行经济结构和发展模式的改革，培育新的经济增长点。发达国家将再工业化作为重塑竞争优势的重要战略，发出向实体经济回归的信号。与此同时，逆全球化和民粹主义思想回潮，世界经济复苏的不稳定不确定因素增多，中美贸易摩擦持续升级，世界经济格局发生重大转变，国际环境的新常态和外部风险为我国发展带来诸多挑战。2013年底的中央经济工作会议上习近平总书记首次提出我国经济进入新常态，并做出中国经济处于“三期叠加(2)”阶段的重大判断，新常态下我国金融体系总体稳定，银行业资产负债规模和盈利水平持续保持增长态势，但金融领域处于风险易发高发期，呈现点多面广、隐蔽复杂等特性，突发性和传染性较强。2016年末，银行业金融机构存贷款增速趋缓，非金融企业杠杆率高企，债务风险上升，商业银行不良贷款余额增至1.51万亿元，连续21个季度反弹，不良贷款率升至1.74%(3)，虽然信用风险总体可控，但大额授信企业(4)违约事件频发，造成债务风险累积和新增融资的低效率运转。此外房地产市场出现局部泡沫风险，同业业务和表外业务规模增长较快，其中2016年末表外业务资产规模达到表内总资产规模的109.16%(5)，中小银行存在较大的流动性压力和风险隐患。面对复杂严峻的金融风险形势，党的十九大报告提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”要求；2017年底中央经济工作会议首次将防范化解重大风险，尤其是防控金融风险作为三大攻坚战的首要任务，强调坚决守住不发生系统性金融风险的底线，促进金融体系内部、金融与实体经济形成良性循环。按照国务院金融稳定发展委员会审议通过的《2018—2020年防范化解重大风险攻坚战三年行动方案》有关要求，自2018年起防范化解重大风险成为金融稳定工作的首要任务。2018年底的中央经济工作会议进一步提出加强政策协同性，要求坚持结构性去杠杆的基本思路，防范金融市场异常波动和共振，稳妥处置地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。

金融体系结构决定了金融风险的实质与表现。与欧美发达经济体相比，我国金融体系以间接融资为主，资本市场发展缓慢，创新发展的金融衍生品具有“类信贷”的本质特征，在市场体系结构、创新能力和发展水平等方面仍存在突出矛盾和问题，金融资金流向实体经济的渠道受阻，这些现实制约因素决定了我国金融风险具有鲜明的“中国特色”。后金融危机时期我国国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）增速开始放缓，宏观经济整体进入下行区间，在供给侧结构性改革、“三去一降一补”政策以及强监管、严监管的金融环境下，影子银行业务大幅收缩，非银行业金融机构利润下跌，存款类金融机构的盈利水平和资产负债规模增速放缓，信用风险加剧并逐渐蔓延，金融与实体经济陷入循环困境，财政收支矛盾更加凸显，地方政府债务和隐性债务风险增加，财政风险向金融领域的“转移行为”较为突出，表现为财政风险金融化。由此可见，后金融危机时期我国的金融风险是在国际金融危机影响扩散的背景下，经济结构性、体制性和周期性矛盾叠加影响的结果，结构性和体制性矛盾使我国金融风险具有中国式的特殊性，金融风险的产生与蔓延和财政金融制度的不完善有直接关系，很大程度上是财政风险在金融领域的反映。财政风险金融化的存在与演变对金融稳定与经济高质量发展造成较为严重的影响，如何正确认识和科学处理财政风险金融化问题是当前国家发展战略和财政金融政策中的重要问题。金融和经济共生共荣，风险互通，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，防范化解金融风险是金融工作的根本性任务，也是作为国家治理基础和重要支柱的现代化财政的主要任务，财政与金融应当在平衡稳增长和防风险中增强协同配合能力，精准有效处置重点领域风险。

近年来，学术界对财政金融关系存在明显的争论和分歧，一些学者关注并开始研究财政风险或金融风险转移的问题，但是从财政与金融关系的综合视角研究我国财政风险金融化问题的理论性与系统性不足。在实践领域，当前维护金融稳定的宏观审慎管理政策更多地聚焦于金融领域，财政在金融监管中的参与度较低导致宏观审慎管理政策实施的有效性不足，金融风险仍在蔓延并呈多点暴发态势，防控金融风险的攻坚战逐渐转入持久战，以时间换空间的防控处置措施未能真正化解风险，只是在短期内缓释风险，并增加了后续风险处置的难度。因此，对财政风险金融化问题进行更加全面深入的理论研究，探索和正确认识后危机时期我国财政风险金融化的产生因素、传导机制和宏观效应，是我国化解金融风险、维护金融稳定、发挥财政在宏观审慎管理和现代化国家治理体系中的支柱作用的需要。

1.1.2　研究意义

本书研究兼具理论意义与现实意义，具体论述如下。

1.1.2.1　理论意义

理论意义主要有以下两点：

一是深化了中国特色社会主义市场经济体制下财政与金融关系的认识，系统提出财政风险金融化的产生基础，财政与金融、财政风险与金融风险的相互关系以及不同类型经济体制和我国不同历史阶段中财政风险金融化特征与传导机制的演变等。传统的财政与金融关系理论研究更多集中在财政政策与货币政策的协调配合共同促进经济发展方面，在金融危机理论中对财政的研究主要集中在政府救助方面，对造成金融风险的财政因素讨论较为单一，学术界对金融风险的研究更多集中于金融领域，忽视了财政与金融的关系在我国当前体制下的特殊反映。本书认为影响金融风险的财政因素是多维度的，既有中央与地方财政风险变动影响，也有宏观财政金融政策和财政金融体制特征影响，更有地方政府通过对金融资源的行政干预和调控造成的隐性债务风险，应当从防范风险角度研究财政与金融的关系变化，在平衡稳增长与防风险目标中建立财政政策与金融政策的协同配合机制。

二是对财政风险金融化进行宏观评价，提出宏观评价标准。财政是国家治理的重要基础，是各种利益的交汇点，现代财政的新使命是解决新时代面临的公共风险，是解决经济社会发展不平衡、不充分的问题。财政或金融风险的研究不能单一局限于财政或金融领域，金融风险与财政风险构成了风险循环机制，应当着眼于风险的产生根源与本质特征，精准施策，以财政金融综合视角管理风险。本书在研究财政风险金融化产生的制度与经济因素和财政风险向金融风险传导机制的基础上，从宏观视角对财政风险金融化做出客观、科学的评价，分析论证了财政风险金融化的双重宏观效应，并提出财政风险金融化的宏观经济效应评价标准与预警防控机制，丰富扩充了财政与金融关系理论的研究范围。

1.1.2.2　现实意义

通过从理论和现实两个方面对我国财政风险金融化发生机制和条件进行分析，为我国推进财税与金融体制改革、防范财政风险、制定财政政策以及合理控制财政风险金融化等提供政策参考。具体来说包括以下三点：

一是从防范风险的角度推进财税与金融体制改革。本书深入分析了财政风险金融化传导机制与影响因素，指出现阶段货币政策与宏观审慎管理政策在防范金融风险方面存在局限性。单一地从供给端化解金融风险的理论与实践无法从根本上抑制风险的产生，因为对于资金供给方的银行机构来讲，信贷投向、信贷规模、资产质量状况，甚至于不良资产处置核销等都可能受到“国有背景”企业和政府多种形式的干预与影响。因此应当双管齐下，统筹管理资金的需求端与供给端，推进财税与金融体制改革，加强资金运用主体的风险管控与制度约束，完善防范系统性金融风险的制度框架，为维护金融稳定和打好金融风险持久战提供政策支持。

二是从财政风险与金融风险相关性的角度提出防控财政风险的意义与措施。除金融机构本身的逐利性和金融监管滞后外，不合理地运用金融方式解决财政风险也是当前金融风险蔓延的重要原因。此外，由于金融风险处置制度的不完善和金融稳定的准公共物品性，金融风险的化解往往需要财政资金作为最后兜底，这进一步加剧了财政压力或财政赤字，从而形成了恶性循环：财政风险—金融风险—财政风险。因此财政风险是风险转移机制与循环机制的关键点，防范财政风险是控制财政风险与金融风险相互转化的重要措施，也是实现财政与金融良性互动的前提条件。

三是通过对财政风险金融化的分析与评价为财政政策的制定提供参考。财政与金融是政府与市场关系的直接反映，财政风险金融化是政府干预市场的结果，政府干预金融资源的配置是解决发展中国家或转轨经济体后发劣势的有效途径，但超过一定程度的金融化会对经济增长形成负面效应。本书在分析财政风险金融化产生因素与传导机制的基础上，运用财政金融相关数据，从多个维度论证分析财政风险金融化的影响效应，从宏观视角对财政风险金融化做出合理评价，论述其双重宏观效应，为政府合理运用金融资源缓解财政压力、实现经济增长和金融稳定双重政策目标，以及构建适合我国国情的宏观审慎管理框架提供政策参考。

1.1.3　研究目标

从理论上深入分析财政与金融在功能和资金方面的差异和联系，揭示财政风险和金融风险的双向转移机制和风险循环机制，以宏观视角论述财政风险金融化的双重宏观效应，提出宏观经济效应评价标准，合理运用其正向作用的同时控制负外部性风险，构建财政风险金融化的预警与防控机制。

系统论述财政风险金融化产生的现实基础和历史演变，分析影响财政风险金融化传导机制的核心要素和变革路径。以美国、日本、韩国和部分拉美国家为例，比较论述经济金融体制等因素对财政风险金融化传导机制和特征演变的影响。从经济发展战略变化与财政金融体制改革、财政与金融在国民经济中的关系与作用变化、财政风险金融化产生原因与表现三个维度分析不同历史阶段我国财政风险金融化的传导机制与特征演变，重点研究后危机时期财政风险金融化产生的经济与制度因素及传导机制变化。

研究论证财政风险金融化程度与传导机制的异质性。分析后危机时期中央财政风险与地方财政风险在通货膨胀风险传导机制和银行机构系统性风险传导机制中的作用程度。研究论证财政风险金融化的来源以地方财政风险为主，通货膨胀风险主要体现为房地产价格上涨，银行机构系统性风险成为这一时期主要的财政风险金融化表现。此外按通常标准将商业银行进行分类，论证财政风险金融化在银行体系内的作用路径，以及对不同类型商业银行信用风险的影响程度。

实证研究财政风险金融化的双重宏观效应，提出防控财政风险金融化的制度改进建议。分层次论证财政风险金融化与宏观经济增长之间的线性与非线性关系，首先通过建立有调节的中介效应模型分析财政风险金融化对宏观经济的影响效应，以及金融体系结构对财政风险金融化宏观经济效应的调节作用。其次建立非线性的门限效应回归模型，论证财政风险金融化存在双重宏观效应，在一定区间内或阈值以下，财政风险金融化对宏观经济增长有正向促进作用，可以延缓财政风险对宏观经济的负面冲击，应当建立分区间的预警与防控机制，充分合理地运用财政风险金融化的正向效应。最后提出防控我国财政风险金融化的基本原则与制度改进等政策建议，为促进财政政策与金融政策在宏观审慎管理方面的协调配合提供政策参考。