一 研究背景与意义

（一）研究背景

古老而久远的中华大地孕育出泱泱中华五千多年的灿烂文明。从历史发展进程来看，中国五千多年的灿烂文明主要体现为一种农业文明或者乡土文明。乡土文明的历史嬗变，深刻映照着中国的历史发展进程，正如我国农村政治研究的专家徐勇所言，“中国的治与乱、兴与衰、变革与倒退、发展与停滞，都可以从深厚的乡土文明中寻找到动因和根据”。[2]换言之“农村的兴旺治乱是一个国家稳定与否的基石和标志，国家的乱始于农村，农村的治必将带来国家的兴旺与安宁。”[3]因此，探寻中国政治发展的基本规律，推进中国国家治理现代化和实现中华民族伟大复兴梦想，就必须立足于农村基层社会，从深厚的乡土文明中发掘国家政治兴衰更替的奥秘。中国古代典籍《管子》一书就记载着“不知四时，乃失国之基；不知五谷之故，国家乃路”[4]的治国精要，明代政治家徐光启在其所著的《农政全书》中也指出“古之圣人，畴不重农政哉？垂于诗书者，彰彰也”[5]。在现代国家建设进程中同样不能忽视农村的发展，“当农业、农村和农民在现代化进程中成为一个‘问题’时，相当一部分知识分子就充满着对底层社会的人文关怀，希望改造或重建乡村社会。但……主要取决于能否深入乡村社会，了解、理解、认识农村和农民”[6]。埃弗里特·罗吉斯和拉伯尔·伯德格在考察后发国家的现代化进程，也强调指出“一个国家要发展，必须研究农民”，“在很多不发达国家中，农民至少占人口的四分之三……只有影响了广大的农民，发展规划才能够实现。一个国家要实现现代化，它的多数人口必须改变生活方式”。[7]上述这些论述充分表明，一个国家的现代化与其农村社会的发展紧密相连，农村基层社会的发展进步深刻影响着整个国家治理和现代化的进程，对于推进国家各项事业现代化的改革和建设有着重大而深远的意义。

农村基层治理体系格局是我国农村基层社会治理的核心议题之一，其背后实质反映了代表国家与社会两种不同治理权力的诸多主体在农村基层交互博弈的过程和关系。传统社会“皇权止于县政”，县以下的农村社会并不是由国家政权体系直接进行控制和管理，而是由分散的士绅阶层进行管理。士绅阶层作为连接中央政权与农民的“中间集团”是封建皇权与农民联系互动的纽带和桥梁，在农村基层治理中发挥着重要作用，因而传统农村社会确立了皇权与士绅分治的治理体系格局。19世纪后期，外国列强的入侵和干涉，致使缺乏国家政权体系保护的农村社会很快陷入混乱和衰败，暴露出了原有的国家与农村社会缺乏有效联系的脆弱性和传统农村治理体系格局的弊端。晚清至民国时期，国家试图通过中央与地方治权改革、采取地方自治等策略来增强国家政权对农村社会的直接管理和控制，但都因选取的策略手段与国情不符而以失败告终。中华人民共和国成立之后，在中国共产党的领导下，通过“土改运动”和“政权下乡”[8]在广大农村地区确立了国家正式的权力体系，建立了“政社合一”的人民公社体制，实现了对农村社会的控制和管理，形成了国家与农村社会高度一体化的关系格局，保证国家权力对基层社会的政治整合和资源提取，从而根本上维护了国家政权的基本稳定。改革开放以来，随着农村土地所有制改革和乡村治理关系的调整，农村高度集权的人民公社体制逐渐走向瓦解，国家与农村基层社会一体化的治理关系结构发生重大变革，乡镇政权成为代表国家权力的底层管理者，作为农村社会基层治理单位的行政村或自然村实行基层党组织领导下的村民自治，由此形成了“乡政村治”[9]的一种新型的农村治理格局。“乡政村治”的乡村治理体系格局主要包括两个层面，即乡镇一级政权体系作为国家基层政权，依法行政；村民（代表）会议村民委员会作为村民自治组织，依法自治。在农村基层社会治理的实践中“乡政”与“村治”二者各有分工，彼此相互联系、协同合作，然而现实中由于缺乏有效联系互动的机制体系，使得“乡政”与“村治”的治理关系常常面临着法律规范与实际落实之间的实践张力，即法律文本规定下的“指导”关系状态与实际运行中的“领导”关系状态之间应然与实然的冲突和背驰，也就是说，农村基层治理中基层政府管理体系与村民自治体系因缺乏必要的衔接互动机制和协调统一的治理框架而陷入冲突矛盾甚至是断裂的困境。这一问题，尽管随着国家统筹城乡一体化发展战略实施，城乡治理关系的调整得到初步的缓解，但是农村经济社会的快速发展，农村基层治理也在不断发生变化，农村社会各种深层次的矛盾和问题日益突显。面对这些新问题和新挑战，提升农村基层治理能力，推进并完善农村基层治理体系成为新时期国家治理现代化改革的重要任务。党的十七大提出“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”的建设要求，作出“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”逐步“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的战略部署。党的十八大进一步强调要“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”，特别是在党的十八届三中全会上，国家从战略高度提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，明确把推进城乡发展一体化、城乡公共服务均等化、开展多种多样的基层民主协商等作为农村治理体系完善的重大改革举措，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。党的十九大中央首次提出“实施乡村振兴战略”，强调按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。党的十九届四中全会再次强调“健全充满活力的基层群众自治制度”，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”，并进一步指出要在城乡基层社区治理领域中“广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。党的二十大把中国式现代化的重心放在农村，强调“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，进一步明确要全面推进乡村振兴，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。这些国家重大战略部署和改革决策表明，改革和完善农村基层治理体系格局，构建乡村“乡政”与“村治”互动协调、基层政府管理与村民自治组织有机衔接、协同合作的新型城乡治理模式是农村基层经济社会发展的现实要求，也是理论界和实务界需要研究和破解的重大现实问题。

综上分析，本书围绕全面推进乡村振兴背景下农村基层如何实现良性的互动治理这一问题展开深入研究，集中探讨农村基层互动治理的理论基础、变迁历程、发展困境、受困成因以及互动治理机制构建和良性运行的现实路径等问题，从理论与实践、历史与现实、本土与域外等多个维度进行了系统的分析和阐述，以此探寻农村基层政府管理体系与村民自治体系之间良性互动的运行机制和协调统一的治理框架，推进农村基层治理现代化。

（二）价值意义

农村基层治理问题一直是学术界和政府部门关心探讨的热门话题，尤其在推进中国式现代化进程中，实现农村基层治理现代化业已成为当下众多研究中的“显学”。本书选取农村基层治理互动治理问题作为研究的旨向，无疑对于全面推进乡村振兴，实现乡村治理现代化具有重大的理论和现实意义。

中华人民共和国成立以来，随着国家基层政权体系建设和乡村社会自治组织的发展，国家与农村社会的关系一直处在不断调整和变革之中，寻求基层政权管理体系与农村社会自治体系的有效衔接和良性互动，并推进二者适度均衡协调的发展是国家治理的内在要求，也是新时代构建现代农村基层治理体系的价值取向和基本目标。本书基于国家全面推进乡村振兴的宏大战略背景，从学理角度着重分析和阐释了农村基层互动治理的基本内涵、主要形态以及其确立发展的思想理论基础和客观现实条件；从历史演进的角度梳理并分析了中华人民共和国成立以来代表国家权力的农村基层政权体系与农村基层社会组织体系之间交互作用、彼此互动的关系变迁历程，并对这一变迁历程的基本特点以及演进的内在逻辑动因进行了深入的研究，这将不仅有助于搞清楚农村基层治理中乡村关系的变迁历程和农村基层治理的逻辑嬗变，而且有助于认识和把握当前乡村关系矛盾的多种现实表现和复杂成因，进而为新时代全面推进乡村振兴，实现农村基层社会治理的良性发展提供有益的支持。此外，在从理论和实践、历史与现实、域外与本土的三重维度对农村基层互动治理进行分析和研究的基础上，本研究着重探讨了农村基层互动治理机制构建的问题，集中探讨和阐释了农村基层互动治理机制的的构建原则、运行要素、构成内容以及良性运行的现实途径等内容。这些研究和探索不仅为党和国家制定切实可行的农村政策和农村发展战略提供了重要的理论依据和智力支持，而且对于新时期进一步健全农村基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制、继续深化农村基层政府管理体制改革、完善村民自治制度、推进农村基层政权体系建设，从而完善农村基层治理体系具有重大现实意义。