第二节 行政权力运行的组织环境

行政权力在既定的组织环境中运行，受到组织机构设置等结构性特征的约束。组织机构设置及结构特征共同构成行政权力运行的限制性环境，包括职能部门设置、部门内设科室设置、业务流程安排等。职能部门设置、部门内设科室设置决定行政权力运行的基本单元、单元的范围和边界、制度规范；业务流程安排决定行政权力的运行轨迹。行政权力运行的组织环境通常对行政权力运行、政府履职效能产生直接影响。

职能部门的设置决定行政权力的聚合逻辑，特定类型和数量的行政权力将根据职能部门的职责边界进行聚合，成为带有明确部门归属性质的行政权力集合。行政权力在日常运作过程中，受到所属部门职责范围的约束和影响，须按照所属部门制定的规范和标准运行。科学合理的部门设置有助于行政权力的运行，促进产生高效、高质量的行政绩效；合理性较低的部门设置则会有碍行政权力的运行。受制于部门职责边界，可能会出现有些行政权力在行使的过程中被部门边界间隔或阻断的情况。当行政权力运行需要跨越多个部门时，由于不同职能部门的规章制度不同，可能出现完整的权力运行过程受到部门边界干扰的情况，从而使得行政权力运行的顺畅程度受到影响。职能部门内设科室的设置与部门设置类似。科学合理的内设科室设置将促进行政权力高效运行；合理性较低内设部门设置和科室分工，有可能截断行政权力运行轨迹，阻碍政府部门履职。

业务流程指政府履职所依循的程序和环节。业务流程所包括的环节、环节衔接次序、推进程序及顺序决定行政权力的运行轨迹和运行方式，既包括纵向依时间维度推进的流程，也包括横向并行推进的流程。纵向依时间维度推进的流程指行政权力按照时间先后顺序须依次经过多个环节，这些环节可能是职能部门内设科室内部的不同工作环节，也可能是部门内设科室之间的协作环节，同样可能是需要跨越多个职能部门的环节。虽然三种情况不一定意味着业务流程长度依次增加，但通常来讲需要跨越多个部门内设科室，跨越多个职能部门的业务流程的长度更长，环节设置也更为复杂。横向并行推进的流程指在相同的时间点或阶段同时推进的业务环节或链条。同一项行政权力流经横向并行的流程时，运行轨迹将发生分流。行政权力横向运行轨迹的分流可能会缩短纵向依时间维度推进的业务流程长度。

当行政权力运行的组织环境未能有效促进治理目标的实现时，政府则需要通过推进机构改革或业务流程再造，改善行政权力运行的组织环境，以提高行政效能，促进政府履职达至治理目标。从行政权力运行的组织环境来看，职能部门及内设科室设置的改革主要通过政府机构改革的方式完成；业务流程安排方面的改革涉及业务流程优化及再造，两者构成政府机构改革的主要理论路径。