绪论

第一节 行政审批制度改革与政府职能转变

中国行政审批制度改革整体上从21世纪之后开启。1992年，中国共产党第十四次全国代表大会正式提出要“建立和完善社会主义市场经济”[1]，政府开始通过制度化改革使行政权力依法依规行使，明确政府的职权范围、明晰政府和市场之间的边界。在此背景下，行政审批制度改革历经转变政府职能、“放管服”与政务服务改革、优化营商环境、数字政府与智慧政务几个阶段。这些主题成为行政审批及政务服务改革的政策背景和引导改革的阶段性重点任务。

一 行政权力廉政建设

中国行政审批制度改革的起点是行政权力廉政建设。改革最早由中国共产党纪律检查委员会会议决定推行。“2000年12月27日，中国共产党第十五届中央纪律检查委员会第五次全体会议通过《中国共产党中央纪律检查委员会第五次全体会议公报》。公报提出要推进‘改革行政审批制度，规范行政审批权力’”[2]，要求“中央国家机关各部门，各省（区、市）的地（市）级及其以上的政府部门继续清理行政审批项目。可以取消的行政审批项目都要取消；可以用市场机制替代行政审批的，要通过市场机制来处理。确需保留的行政审批项目，要建立健全对权力的监督制约机制；要规范程序，减少审批环节，公开审批程序和结果，接受群众监督。”[3]

改革初期，行政审批制度的具体改革部署由国家纪检廉政系统部署和推进，改革的主要内容和重点聚焦在行政权力反腐和廉政建设上。“2001年1月16日，国务院召开第三次廉政工作会议。会议继续将行政审批制度改革作为廉政建设和反腐败的重点工作，要求‘进一步推进行政审批制度改革，改进政府的管理和服务，推行政务公开。国务院各部门和各级政府，要按照减少审批事项、简化和规范审批程序、改进管理和服务的要求，继续对现有行政审批事项进行清理’，‘严防权钱交易’。”[4]

2001年9月，行政审批制度改革在国家层面的领导机构正式成立。2001年9月24日，国务院行政审批制度改革工作领导小组成立（以下简称“领导小组”），负责“指导和协调全国行政审批制度改革工作”[5]。这标志着行政审批制度改革工作在全国范围正式启动。领导小组组长由时任国务院副总理担任，副组长由时任国务委员兼国务院秘书长和监察部部长担任。在领导小组的办事机构设置上，领导小组办公室设在监察部，承担领导小组的日常工作。办公室主任由时任监察部部长、领导小组副组长兼任。[6]虽然此阶段的改革提及了转变政府职能，强调减少行政审批，促进政府少管微观、多管宏观，[7]但改革的出发点更多侧重于“加强和改进作风建设，从源头上预防和治理腐败”[8]。在领导小组副组长的职务安排、办事机构的设置上，可以看出国务院行政审批制度改革的日常工作由监察部履行，突出了改革对于行政权力反腐和廉政建设的强调。

二 机构改革与政府职能转变

2004年《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）开始实施，标志着中国行政审批制度改革驶入法制化轨道。2008年3月，国务院第一次常务会议审议通过精简和规范国务院议事协调机构方案，决定“撤销国务院行政审批制度改革工作领导小组，工作由监察部等有关部门承担”[9]。同年，国务院设置行政审批制度改革工作部际联席会议制度，联席会议由监察部、中央编办、发展改革委、工业和信息化部、民政部、财政部、农业部、商务部、人民银行工商总局、质检总局、法制办等12个部门组成。[10]2008年10月，12个部门联合发布《关于深入推进行政审批制度改革的意见》，开始发挥部级联席会议制度对行政审批制度改革的领导和牵头职能，撤销行政审批制度改革工作领导小组，并取消监察部独立承担领导小组办公机构的职能，同时成立多部门组成的部际联系会议制度作为国务院行政审批制度改革的领导机制。这意味着行政审批改革工作重心将从侧重作风廉政建设，调整转向新的改革面向。中央编办在部级联席会议制度的12个部门中位列第二位，显示出行政审批制度改革的工作重心开始出现调整。

经过了部级联席会议制度作为行政审批制度改革的领导机制的过渡期，2013年6月，国务院正式将“行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办”[11]，完成了由监察部牵头改革转向由中央编办牵头改革的变更。改革牵头部门的调整意味着改革开始侧重通过启动政府机构改革、流程再造、职能优化等多种方式推进行政审批制度改革，深化政府职能转变。

2013年以来，国务院加大了行政审批制度改革的力度，国务院各部门行政审批事项1700多项，……政府下要再削减三分之一以上。[12]截至2016年12月1日，国务院已经分14批，[13]取消、调整、下放1186项行政审批事项，基本达到削减1/3的目标。[14]此外，国家通过推动行政权力清单制度改革全面系统梳理行政权力底账；通过推进相对集中的行政许可改革，探索政务服务大厅模式和行政审批局模式对于行政权重组、提升政务服务质量的改革效果；通过深化行政审批业务流程再造，推进一窗受理、联合审批、统一出件等提高政务服务效率的综合改革。