第11章 应对突发事件的应急决策方法

突发事件是非程序化决策问题。由于突发事件具有突发性、扩张性、危害性、隐蔽性、连锁性和不确定性的特点，在应对突发事件危机紧急情境时，管理者必须在大量压力下进行正确决策，要求决策者在有限的时间、资源、人力和信息不准确、不充分的条件下完成突发事件的应对措施，因而与一般常规决策相比，突发事件的应急决策属于非程序化决策，突发事件的实质就是非常规决策，它具有与一般决策不同的特点和要求。

一、应急决策的特点

①以控制事态为目标。由于突发事件具有突发紧急的特点，并且事态恶化会带来严重后果，因而，应急决策的首要目标是控制事态发展。这在某些时候可能与决策的长期、最终目标不一致。

②时间紧迫性。由于事件突然爆发，演变急速，形势紧迫，只有有限的反应时间，要求决策者在短时间内作出决策。时间制约是应急决策首要因素之一。

③信息不完全、不及时、不正确。危机状态下，由于事件本身发展的随机性和不确定性，决策者不可能在有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息。由于常规秩序被打乱，信息的传播、获取出现障碍，往往造成信息传递不及时和信息失真。

④资源紧缺。面对突发事件，来不及对决策所需的人力、物力、财力进行充分准备，使决策可选择方案较少，并判断有明显缺陷。

⑤决策方法和过程简化。面对突发事件往往可能采取直觉判断、个人决策，决策过程大为简化，选择相对可行决策方案。

二、对决策者应急决策能力的要求

①良好的心理素质能力。面对突发事件，最大的忌讳就是仓皇失措。它要求决策者具备良好的心理素质和较强的自制力。能在巨大压力下，沉着应对，遇事不慌，思路清晰，有条不紊。

②敏锐的洞察能力。不确定状态下的应急决策，要求决策者具有敏锐的洞察力，在信息不完全、不及时甚至不准确的情况下，恰当判断形势变化。正确把握事态发展趋势，对危机未来发展提出应对预案，尽最大可能控制危机的蔓延和升级。

③果敢决断的胆识能力。突发事件的不确定性和风险性，使应急决策者承受巨大决策压力。由于事件的突发性、严峻性和时间的紧迫性，使决策者很难借助常规程序和方法进行充分研讨，决策权力高度集中于决策者个人，在很大程度上要靠自己的智慧和直觉进行决策，相应承担更多责任，这就要求决策者具备果断决策的胆识，敢于决策，勇于负责。

④良好的沟通协调能力。良好的信息沟通是保证决策得到有效贯彻的重要前提。突发事件升级的重要原因是信息沟通受阻碍。政府是信息沟通的权威机构，领导者良好的沟通协调能力，恰当与媒体等沟通，维护政府信息的权威性，获得公众信任与支持是应急决策能否取得效果的重要保证。

⑤周到细致的执行能力。领导者处在突发事件应对管理的第一线，往往既是决策者，又是执行者，需要直接面对公众，亲自处理危机。因此，必须具有周到细致的具体操作执行能力。大到总体计划拟定，小到细节处理解释，都需要亲历亲为。良好的执行力是保证决策效果的关键。

三、应急决策的简便流程

由于决策问题和决策环境的不同，突发事件应急决策在决策价值取向、约束条件、程序方法、实际效果等方面都与常规决策不同。其中，最主要的区别之一就是要求快速反应。

流程一：确认问题

1.判断问题结构是良性的还是恶性的

2.确认问题类型、范围、程度

3.找出问题的主要威胁及冲突点

流程二：分析环境

1.系统搜索事实信息

2.确认内外部优势及威胁

3.确定价值准则、决策目标和行动战略

流程三：拟定和选择方案

1.所需条件是否具备或有无变化

2.比较备选方案的优缺点

3.实施、监控及防止意外事故的附加计划

流程四：实施及反馈

1.如何降低成本和风险

2.是否保持良好信息沟通

3.意外问题和困难

4.根据反馈信息调整、修正原方案

四、应急决策方法

由于突发事件紧急性、不确定性和信息不充分性的特点，因而，应急决策一般都是非程序化决策、不确定型决策、风险型决策及半定量化的决策，是在突发危机的各种约束条件下寻找相对“满意决策”的过程。

1.科学决策法

科学决策法是指在科学决策观念和决策理论指导下，以定性为主，定性与定量相结合的一种快速决策方法。

（1）目标排序法

由于突发事件复杂性和不确定性的特点，应急决策常常面临多目标选择问题。多目标选择的难点是各个目标的相对重要性，决断出第一位目标、第二位目标，排出一个顺序。如果有N种方案可供选择，经济效益为第一目标，环境效益为第二目标，社会效益为第三目标等等。

流程一，用经济效益标准衡量所有方案，此时只考虑第一目标，共有N个备选方案，其中发现不合标准的备选方案有m个，则淘汰不符合第一标准方案，备选方案还有（N-m）个。

流程二，用环境效益标准去衡量剩余的（N-m）个备选方案，此时只考虑第二目标，发现不符标准方案有r个，则淘汰不符合第二标准的方案，备选方案还剩（N-m-r）个。

流程三，用社会效益标准衡量流程二入选的（N-m-r）个方案，淘汰不合标准的方案。

如此继续下去，目标越多淘汰轮次越多，符合标准的方案数量越来越少，质量越来越高，直到最后只剩一个满意方案。

（2）综合评分法

根据目标、准则的多少把每个备选方案分成若干个项目，再依次评判每个项目符合目标、准则的程度来确定一个分数，最后把各项得分相乘（或相加），得到备选方案的综合分数，分数高者被选中。用加法和乘法各有其优缺点。

现假设有两个备选方案，每个方案有四个评测项目，其中一个方案四项得分分别为A：1，0.6，0.7，0；另一个方案的四项得分分别为B：1，0.5，0.4，0.2。

若用加法计算综合得分：

A＝1+0.6+0.7+0＝2.3

B＝1+0.5+0.4+0.2＝2.1

A＞B

用加法所得综合分数第一方案大于第二方案，按理应选择方案A，但方案A有一项得分为0，说明有一个目标它完全不能实现，所以不应入选，而用加法得到的综合分数掩盖了这一重要缺陷。但用乘法计算这两个备选方案的综合分数，则结果大不相同：

A＝1×0.6×0.7×0＝0

B＝1×0.5×0.4×0.2＝0.04

A＜B

用乘法所得的综合分数第二方案大于第一方案，故选第二方案。用乘法求的综合分数能较为全面反映备选方案符合目标情况。乘数中只要有一个为0，则积必为零。与之对应，只要有一个目标通不过，则整个方案通不过。

（3）风险型决策和非确定型决策法

风险型决策是指决策者面临两种或两种以上的自然状态（客观因素），且已确认各种自然状态（客观因素）出现的可能性。决策者有明确的决策目标，多个备选方案存在决策者能控制的多种自然状态，各种自然状态出现的概率是可以测算的（更多是决策者根据实际情况和经验主观决断的），这样便可得出不同状态下各方案实施的结果。决策树法是风险型决策最常用的方法。不确定型决策的决策者同样面临两种或两种以上的自然状态（客观因素），但无法预知各种自然状态（客观因素）出现的可能性。非确定型决策常用的方法有：等概率法、小中取大法、乐观系数法、后悔值法等等。由于突发事件风险性和不确定性强的特点，决策者面临自然状态很难准确决断，且多不便量化的状态，所以，在突发事件紧急的自然状态（客观因素）应对中，难以进行精确测算，在有限的时间，更多的是凭经验、直觉直接判断或借助“外脑”进行决策。

2.经验决策法

（1）直觉经验判断法

是指面临突发事件，决策者综合运用自己的知识和经验，并凭借自己的直觉判断能力作出决策。决策者往往无法解释出整个决策依据过程，或是无法说明判断决策是否正确的根源，所以，表面上看似一种“不合逻辑”的决策，但在直觉决策快速判断决策的背后，是长期的知识和经验积累的结果，绝不是盲目的冲动或一时心血来潮的决断。

（2）先例经验判断法

是指突发事件可以参照外地的、以往的、其他不同类型问题处理结果进行类比决策。如某地突发地震时的人员疏散方案，就可以参照火灾或突发群体冲突事件时人员疏散方案处理。

（3）规则经验判断法

是指依据国家相关处理紧急事态的法律法规规定、方针和政策规定，结合突发事件的具体情况，首先按照国家法律法规一般政策处理。规则经验判断法要求决策者熟练掌握国家相关法律规定，又要机动灵活，避免教条主义。

3.外脑决策法

（1）头脑风暴法

也称智力激励法，是由现代创造学奠基人美国奥斯本提出的，是一种借助外脑，寻找富于创造性解决方案的快速集体决策法。它把一个组的全体成员都组织在一起，让每个成员都无所顾忌地发表自己的观点和看法，既不怕别人的讥讽，也不怕别人的批评和指责，是一个吸纳每个人提出的大量新观念、创造性地解决问题的最佳方法。头脑风暴法的关键是产生思维共振，智力互补，激发讨论者毫无顾忌地进行创造性思维。

（2）专家智囊咨询法

是指突发事件紧急情境下决策者并不具有相关决策的充分信息，他们的处理能力有限，甚至往往缺乏处理特定突发危机事件的专业技术知识。所以，很多情况下，应急决策者有必要借助“外脑”——专家智囊机构来帮助决策。

目前我国可以借助的专家智囊机构主要有以下三种：

①内部系统信息咨询机构。是指在各级党政组织序列中设置的参事室、政策研究室、信息室等专门从事信息搜集、政策研究的机构。

②半官方思想库、研究所等。是指以独立或介于官方和民间之间的以政策研究为目标的研究机构，例如大学的研究所、兰德公司等。他们往往可以在某类政策问题上提供非常专业、科学的帮助，他们在政府决策中扮演“思想库”角色，在很多决策中都发挥了相当重要的作用。

③民间机构、专家学者。它包括一些协会、公司研究和调查咨询机构和一些相对独立的专家学者。他们在政府决策咨询中也扮演非常重要的角色。

在突发危机决策中，专家智囊机构主要有以下几方面的作用：

第一，提供危机预警作用，为突发事件应急决策提供信息、科学预测，充当政府决策“望远镜”。

第二，运用他们的专业知识和经验，提供技术指导、支持和帮助，充当“辅导员”。

第三，发挥专业特长，提出决策供选方案，辅助政府对可行方案进行综合分析、评估。

第四，是发挥其置身事外的优势，独立开展研究与监督。