第12章 应对突发事件的一般做法

一旦发生突发事件，主要领导干部要立即赶赴现场，快速掌握情况，及时制定措施，果断应对处置；要周密组织、科学调度，建立上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，迅速组织各方救援力量赶赴灾区，紧急调集救灾物资运往灾区，精心部署受灾群众安置工作，及时推动灾后恢复重建；要区分不同情况，抓住主要矛盾，因事循法，因情施策，因人制宜；要查明原委、掌握政策、讲究方法，决不能消极观望、逃避责任、贻误时机；要顶得住压力，放得下架子，经得起冲击，拿得出办法。下面我们从以往的经验入手，总结一下应对突发事件工作的一般做法。

一、以人为本，保全人民的生命财产安全

“以人为本、执政为民”这是我们党和政府在应对和处置突发事件过程中始终坚持的基本理念，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。我国《突发事件应对法》把保护人民群众生命财产安全作为重中之重加以阐述和规范。自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施，其中第一项措施就是“组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施”其他几项也大都是事关人民群众生命财产安全的保护性措施。在具体执行中，各级决策者也都把人民群众生命安全放在首位。比如2006年重庆市在抗击特大干旱中提出了“确保群众生活用水，确保不渴死大牲畜，确保不出现重大森林火灾，确保战斗在生产和救灾一线的干部群众的生命安全，确保完成全年经济社会发展目标任务”的“五个确保”总体目标，也鲜明体现出重庆市党委和政府对广大人民生命和财产的高度重视，并得到了群众的支持和好评。“以人为本”思想正在成为各地处置突发事件中日益深入人心和始终不渝的执政理念。

二、领导亲自挂帅，现场指挥

突发事件发生后，各级党委和政府领导应该高度重视，亲临现场，督导应对工作，在人员安排、资金调拨、物资运输、部门协作等方面发挥领导作用。实行主要领导负总责，分管领导负专责，有关部门负实责，相关部门负连责，有力有序有效应对突发事件，确保群众生命财产安全，确保社会稳定。领导重视和亲临一线，既可以鼓舞士气、形成压力、带来动力，提高应急队伍应对突发事件的决心和信心，也有助于打破日常管理中的部门壁垒对突发事件应对的各种妨碍和拖延，更快地形成部门联动，同时又可以动员和调动区域内的多种资源。所以领导重视和靠前指挥，是有效应对和处置突发事件的有力保证。

三、党委领导、政府主导、部门协作、军地协同突发事件具有紧急性、衍生性、关联性等特点，影响范围大、造成危害重，防范处置工作往往涉及多地区、多部门。应对突发事件，关键是要实行党委领导、政府主导、部门协作、军地协同、合力作战，从而实现统一指挥、分级负责、协调配合、科学应对的运行机制。在应对南方部分地区低温雨雪冰冻、四川汶川特大地震等灾害中，国务院都及时成立了相应的指挥机构，建立了上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，周密组织、科学调度，保障了抗灾救灾工作有力有序有效进行。突发事件后果的复杂性和广泛性要求在具体处置过程中必须坚持部门协同应对的做法，这一点也成为各地有效应对突发事件的重要经验。一是要建立和完善突发事件应急联动机制，加强各地、各部门、各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。二是要建立应急管理办事机构联动工作机制，明确应急管理各环节主管部门、协作部门、参与单位及其职责，实现预案、队伍、信息、物资联动。三是要建立部门单位间的协调机制，要按照部门职能和各类应急预案细化应急处置职责，形成各部门快速反应、协同配合的应急管理格局，除此还建立了形势分析机制、工作交流机制、信息会商机制、协调处置机制等应急机制，定期会商，及时研究解决基层应急管理工作中的重大问题。

四、聘请专家，科学应对

在突发事件的应对中，要充分重视专家的作用，重视运用科学的手段和措施来处置和解决问题，这也是应急管理中的共同经验和一贯做法。专家的技术专长能为危机决策和危机处置提供非常宝贵的指导。如2005年湖南省在防控禽流感疫情中，政府部门坚定地依靠专家，分别成立了禽流感防控专家组、禽流感诊治专家组，为疫情的有效防控奠定了坚实的技术保障；坚持科技创新，科学选择适合该省实际、技术成熟的禽流感灭活疫苗，制定了各级诊断技术指标体系，界定了高风险区域，构建了疫病传播扩散模型和扑疫效果评价模型，充分发挥了科技对防控工作的支撑作用，保证防疫工作收到了实效。

五、严格督查，责任落实

应对突发事件不仅要有政策措施保障，而且要有不折不扣的贯彻执行。

《孟子·离娄上》一书讲道：“徒法不能以自行。”就是说空置的法律是不会生效的。所以，我们说决策措施的生命在于执行，执行的保障在于督查。督促检查工作的出发点和落脚点是推动各项应急决策和应急措施的落实。各级政府在应急管理中都非常重视应对环节的督查和责任追究工作。

2006年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”从近几年各方面反馈的情况看，督促检查工作和责任追究工作在抗击非典、抗震救灾和应对国际金融危机冲击等大事、要事、难事中都发挥了重要作用，很多地方政府针对各类突发事件都进行了专门的立项督查和责任追究工作。比如四川省在防控猪链球菌疫情的处置期间，要求各县区和市级各部门如无特殊需要，停止一切与疫情无关的会议和检查活动；加强责任追究工作，严格督查防控措施是否到位，要求各地严格落实“五包四不两补贴一无害”等应急处置措施（五包即市包县、县包乡、乡包村、村包社、社包户；四不即对病死猪不宰杀、不食用、不售卖、不转运；两补贴即感染病人治疗补贴、病死猪处理补贴；一无害即对病死猪无害化处理）。层层落实，责任到人，组织工作组深入各乡（镇）、村社督查，及时调查处理防控不力的单位和个人，确保政令畅通，令行禁止，对于处置疫情失职者就地免职，对于各区县和各有关部门分管领导不及时、不准确上报疫情、影响疫病防控工作的，严肃追究责任。这些严格的督查和责任追究措施使控制疫情的各项处置措施得到了有效落实。

六、广泛动员，认真组织

在突发事件处理过程中，如果政府行为能够得到广大公众的理解和支持，那么应对突发事件的效率和成功率就会大大提高。突发事件的控制和处理不仅要依靠一定的组织来完成，同时还要唤起公众对政府行为的广泛支持和积极参与。因此，在突发事件来临之际，广泛开展社会动员是非常重要的。

在一个开放、多中心治理的社会，没有社会力量的参与管理是不可想象的。社会力量的参与，一方面可以缓解突发事件在民众中产生的副作用，使民众了解真相，消除因危机而产生的流言、恐慌与不理智行为，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面由于信息渠道不再堵塞，政府决策的可信度和可参与度得到提高，降低了政府决策的制定和执行成本，从而降低政府救治的成本，使之致力于突发事件防范与预警机制的建立。政府作为应对突发事件的主体，应该相信社会的力量、拓宽社会参与渠道、发挥民间组织和社会个人的作用。在突发事件发生之后，政府应当鼓励和支持各类专业组织和民间社团积极行动起来，以各种有效的方式，动员和组织全社会的参与。比如在抗击“非典”期间，自2003年4月26日北京市民政局开通24小时“防治非典、奉献爱心”社会捐助热线以来，社会各界捐赠款物数额直线上升，这些捐赠有力缓解了防治“非典”初期的资金启动难题。社会总动员是应急决策得到全面落实的强大后盾；要注意做好民众的思想政治工作，讲究动员的策略与艺术，积极调动其参与意识，激发参与行为；突发事件具有综合性的复杂色彩，要求在应对手段上突出一个“合”字，涉及社会各方面力量如交通、通信、消防、食品与物资供给、医疗服务以及军队、武装警察等人力物力财力，都要求在统一领导下协同配合，才能形成合力，形成有效应对和处置突发事件的围歼战。

七、开展应急预案演练，提高应急反应能力

开展应急演练是对预案及应激反应能力的有效检验，而且对于发现应急工作中的薄弱环节，提高应急处置水平具有重要意义。

应急预案演练必须由相应的演练筹备与管理机构来承担完成，一般由主管应急的部门为核心，组织相关人员参加。其中指挥组负责演练的总体指挥与协调，方案组负责设计演练方案、准备相关背景信息、场景模拟资料和演练注入信息，控制组负责演练全过程的控制与管理，评估组负责参演人员的演练效果评估，支持组负责演练过程的后勤保障和安全保卫工作。

演练计划是否合理是演练成败的关键，演练设计组在演练中也应处于核心地位，在实际演练进程中还要充当控制组的角色。因此演练前应对演练计划进行制定和讨论，形成较为完善的演练计划，给出演练的目的、内容、日程安排等。

根据规模等级，应急演练可分为局部演练、区域性演练。局部演练针对特定地区选择特定的突发事件，如某种具有区域特性的自然灾害，演练一般不涉及多级协调；区域性演练针对某一特定区域，演练设定的突发事件可以较为复杂，如某一灾害或事故形成的灾难链，往往涉及多级、多部门的协调。

根据演练的内容，应急演练可分为单项演练和综合性演练。单项演练可以模拟某一灾害现场的某项救援设备的操作或针对特定建筑物废墟的人员搜救等，也可以是某一单一事故的处理过程的演练。综合演练相对复杂，一般包括应急反应的全过程，涉及大量的信息注入，包括对实际场景的模拟、单项实战演练、对模拟事件的讨论解决等。

根据演练形式的不同，应急演练还可分为模拟场景演练、实战演练和模拟与实战相结合的演练。模拟场景演练，主要以桌面练习和讨论的形式对应急过程进行模拟和演练，一般针对应急管理高级人员，可作为实战演练的预演。

实战演练，可包括单项或综合性的演练，涉及实际的应急、救援处置等；模拟与实战结合的演练形式则是对前两者的综合。

应急演练应根据规模合理设置组织机构、人员组成。演练的安全是一个非常重要而且容易忽略的问题，在演练前应制定安全计划，设定安全小组。防止人员伤亡等意外事件。安全计划应包括个人安全事项、演练保卫事项等。

演练方案中的后勤保障计划应该考虑演练所需物品的准备、场景的搭建、交通运输等。

演练的方案，应包括突发事件总体过程的描述、插入突发事件的描述、参演人员应做出的合理反应的概略描述等。演练方案是控制整个演练过程的关键，也为演练评估提供了基本的参考。

演练后的工作包括演练的评估和总结、预案的修订等。

演练的评估是对参演人员表现的总结，包括任务层面、职能层面和演练总体层面的评估。任务层面主要针对演练中的某个具体任务的完成情况进行评估，职能层面针对某个部门的实际职能职责的完成情况进行评估，演练总体层面是对演练的总体完成情况进行评估。演练评估的内容应包括演练过程中的正确反应程序和存在的不足。

演练评估的过程一般包括评估计划的制定、数据收集、数据分析和评估报告的编写几个步骤。演练实施前，评估组应制定适当的评估计划。演练过程中，评估组应收集演练进行情况的资料并进行分析。结束时，评估组应给出针对演练的评价，并编写评估报告。

演练的目的是检验预案，发现工作中的薄弱环节，提高应急人员的反应能力、协调能力和处置技能。因此在演练结束后应编写演练总结报告，对演练进行描述，总结合理的应急反应程序及存在问题，并进一步修改预案，提高其可操作性和合理性。