第19章 应对突发事件的善后工作(2)

二、责任追究与奖惩激励

为科学地应对各类突发事件，我国目前已经初步建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，从而使应急工作的每一个环节都实行了目标管理责任制，也使政府成为一个服务的政府和责任的政府。有责任就要有承担责任的人，在对突发事件处理过程中要明确各个部门和个人的责任，只有这样才能保证对应对突发事件工作的有效管理，才能最大限度地解决问题，才能真正起到奖优罚劣、鼓励先进的作用。

1.落实行政问责制

行政问责制是各级政府对本级政府各部门的工作人员和下级政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政程序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。主要在各级政府机关、公务员和其他负有领导责任的行政管理人员中推行。推行行政问责制必须坚持依法行政、依法办事的原则，权力和责任相统一的原则，对上级负责与对下级负责相一致的原则和奖励与惩罚并重的原则。必须依据国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国公务员法》、中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）和中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于深化行政管理体制改革的意见》等法律法规进行。

2.实行责任追究制

应对突发事件，责任到位，责任到人，要严格执行有关应急法律、法规和制度，认真排查隐患，加大对煤矿、危险化学品、交通、消防等重点领域的监督和整治力度。坚决落实安全生产责任追究制，对发生的安全责任事故，要按照“四不放过”的原则，一查到底，严格追究有关人员的责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。政府有关职能部门要认真履行职责，对安全生产工作依法实施监督管理，落实监督管理责任。凡因政府工作人员失职、渎职导致重特大事故的，要严肃追究其行政责任。针对突发事件，根据《中华人民共和国突发事件应对法》的有关条款，对违反法规的行为进行处罚。

（1）地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反法律规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

①未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；

②迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；

③未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；

④未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；⑤不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；

⑥未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；⑦截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；⑧不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

（2）有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：

①未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；②未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；

③未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；

④突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。

前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。

（3）违反法律规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

（4）单位或者个人违反法律规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

（5）单位或者个人违反法律规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。

（6）违反法律规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.完善激励奖惩制

在严格行政执法过错责任追究制的同时，要促进履行职责与行政问责的有机结合，将履职情况同个人切身利益直接挂钩，奖勤罚懒、奖优罚劣。对履行职责认真、绩效突出的单位和人员要给予表彰奖励，对不作为、乱作为的要严肃追究责任。对失职、渎职造成严重后果的领导干部，要依据《中华人民共和国公务员法》和《党政领导干部辞职暂行规定》的有关条款责令辞职或本人引咎辞职。对犯类似错误的其他公务员也要给予相应处理。

三、抚恤和补偿

突发事件发生后，常常会给人民群众带来包括身体和心理在内的各种伤害，为了稳定民心，安抚受害者，减轻灾害对社会和民众带来的心理创伤和物质损失，尽快摆脱危机造成的不利影响，增强群众生产自救的能力和信心。受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。这样做既是维护当地生产生活秩序、维护社会稳定的现实需要，更是体现党的“执政为民”理念的必然要求。

按照规定，县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。财产征用人员不得少于2人，并署名备查，征收组应当有公证人员参加。

征用时应当向被征用的单位或者个人签发应急处置征用令并做好登记造册工作。征用令包括征用单位名称、地址、联系办法、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。被征用的单位或者个人拒不执行应急处置征用令的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。

被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。财产被征用或者征用后毁损、灭失、不能继续使用、无法归还的，应当给予合理补偿。

在突发事件严重影响经济正常运行、社会秩序稳定时，省人民政府可以采取临时性区域财政、价格和物资管制等应急措施，保障人民群众的基本生活需要。

受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。各级政府应将相应的资金需求纳入公共财政的范围之内予以考虑解决。对于不足部分还可以动员社会各种力量和社会资金作为补充，以满足必要的资金需求。

公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。

县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。

四、恢复和重建

这是应对突发事件管理工作的最后一个阶段。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当在组织对突发事件造成的损失进行评估和组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序之后，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。

受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施；开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援；国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。

恢复与重建工作要在事故发生之前的基础上有新的发展和超越，要在总结事故经验和教训的基础上，站在更高的起点上进行恢复和重建，以避免同样灾害事故的再次发生或减少同样灾害事故造成的损失。因此，各级政府要将恢复与重建工作当成一个发展契机精心计划安排，周密组织实施，使恢复和重建工作更上一个新的台阶，让人民满意，让社会发展，让平安永驻。恢复与重建工作主要包括如下四方面内容：

（1）秩序方面的恢复和重建

主要是指法律秩序、社会秩序、生活秩序和生产秩序的恢复和重建。突发事件和危机常常会给社会造成巨大的冲击，社会正常的法律秩序、生活秩序、生产秩序也会在危机应急管理阶段受到不同程度的破坏和影响，为了战胜危机，避免更大损失，政府有时甚至会宣布进入紧急状态。由一些社会原因造成的对立和冲突性危机，往往会造成一定程度的法律失效、社会秩序混乱。因此，当应急管理状态结束时，各级政府的首要任务就是要尽快恢复该地的法律秩序、社会秩序、生活秩序和生产秩序，加强社会治安，维护社会稳定，保障人民群众的生命和财产安全，只有这样，其他方面的恢复和重建工作才能够正常开展。

（2）物质方面的恢复和重建

主要是指人们生产和生活方面的各种设施和生活需求性物质的恢复和重建。突发事件发生后在物质方面的恢复与重建主要有如下四个方面：一是紧急安置和救助，包括居民临时住宅的修建和提供，受伤人群的搜寻与救助；二是公共服务设施及其供给的恢复与重建，如水、电、气、通讯、电视等事关民众和社会发展的生活必需品与服务供给；三是住房、交通和商业设施等的恢复和重建，主要是对受到破坏的建筑物、道路桥梁、通讯设施等进行恢复建设，以保障人们正常工作、生活和经济往来；四是通过重建改善当地居民的聚居环境，促进地方政治经济健康有序发展，其中也包括增加预防突发事件和危机的各项措施与设备。恢复与重建工作要在对灾害事故全面调研的基础上，统筹规划，统一组织，将恢复生产作为一项紧迫的工作来对待；要坚持先急需和先重点和先易后难的原则，首先恢复生命线工程，如供水、供电、医院和与国家建设、人民生活密切相关的大型厂矿企业；先恢复破坏较轻的厂矿企业和农业等，然后逐步将恢复重建工作全面展开。

（3）精神方面的恢复和重建

主要是对社会公众特别是危机当事人与受灾者提供精神和心理救助，使其尽快恢复到原有的健康状态。有专家认为，与物质方面的损失相比，公众的心理和精神所受到的伤害可能更为严重。在突发事件发生之后，很多人都会不同程度地受到了一定的心理伤害和精神摧残，严重者甚至影响到了其今后的正常生活。对于这种影响并非所有人都能够进行有效的自我调适和自我解脱，有些人必须借助外力的帮助才可能从危机的心理阴影和精神打击中走出来，这说明，危机当事人或受灾者不仅需要物质的援助，还需要心理上的救助。

因此，政府所肩负的恢复与重建工作，既要恢复与重建灾区的生活家园，也要恢复与重建灾民的精神家园，既要恢复生活秩序，又要重建生活信心。

（4）组织机构的恢复和重建

突发事件不仅会使原有的社会秩序发生震撼和断层，甚至也会使组织机构的正常运转发生错位和转变。突发事件发生后，政府的行政运作突然间由常态管理进入了非常态管理，原有的程序化决策一下子进入了非程序化决策，待到突发事件应对工作结束后，非常态管理状态还必须尽快恢复到日常的常态管理状态。对在突发事件及其应急处理过程中因公殉职或受伤的一些领导人、工作人员或毁坏的办公设施，及其所造成的某些业务停顿和组织功能的丧失的情况，也需要补充人员，补充设施，尽快恢复业务运转和组织功能。这也是危机管理中恢复与重建工作的重要内容。