第20章 群体性突发事件的处置程序(1)

与工作规范

处置群体性突发事件是一项复杂而敏感的政治工作，也是各级政府维稳工作的首要内容之一。为了积极预防和妥善处置群体性事件，规范处置行为，提高处置能力，切实维护人民群众的合法权利，维护社会稳定大局，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央处理信访问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》的通知精神，为正确处置群体性突发事件提供了指导思想和工作原则。

预防和处置群体性事件，要按照构建社会主义和谐社会的要求，正确处理新形势下的人民内部矛盾，正确把握依法维护社会公共秩序和维护人民群众合法权益的关系，明确职责分工，健全工作机制，加强协调配合，采取有效措施，力争做到对群体性事件发现得早、化解得了、控制得住、处置得好，切实把问题解决在萌芽状态、解决在当地，解决在基层。

一、群体性突发事件的定义

所谓群体性突发事件，就是指突然发生的，由各种社会矛盾引起，由多人参与，以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和财产安全，应予立即处置的群体性事件。其中也包括违反国家法律、法规、规章，采取非法集会、游行示威、上访请愿和聚众围堵，冲击党政机关、堵塞交通等行为，以及严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市的行为。

近年来，由于社会处于历史转型期和发展期，由各种矛盾诱发的群体性突发事件数量不断增多，不少群体性突发事件呈现出空前的尖锐性和复杂性，对这类事件的处置不仅牵制了党政部门和相关机关的很大精力，而且已成为影响区域社会稳定的重要因素之一。因此，增强危机意识，加强对群体性突发事件成因、特点、对策的针对性分析与把握，提高预测和化解矛盾的能力，有效控制事态发展，既是认真落实科学发展观，维护区域社会稳定，为经济建设创造良好治安环境的现实需要，也是摆在各级领导和公务人员面前的一个重大课题。所以，各级领导干部和公务员应尽快提高群体性突发事件的应对能力，把握处置分寸和法律尺度，灵活运用应对艺术，妥善处理好各类群体性突发事件。

二、群体性突发事件的类型

对群体性突发事件进行科学分类，不仅有利于我们以不同的标准和视角更全面地认识群体性突发事件的特点、成因和性质，而且有助于在处置群体性突发事件时采取有针对性的措施和具体可行的应对方法，有效解决矛盾，平息事态，控制局势。根据不同的标准可以对群体性突发事件进行分类。

1.按照发生行业和内容性质划分

根据群体性突发事件发生行业和内容性质不同，大致可以分为如下六种类型。

（1）经济性群体事件

这是与经济活动和经济利益直接相关、参与主体为满足一定经济利益需要而引发的突发性群体事件。这类群体性突发事件主要起因于劳资纠纷、下岗职工困难、农民负担过重和土地使用纠纷、金融风暴损害股民利益、贫富差距拉大导致心态失衡等。如因土地、水源、山林、矿山的归属以及为了工资、福利、待遇等而引发的事件。这类事件针对的客体主要是相关的经济部门。在社会转型期，这类群体性突发事件在所有类型中所占比例最大。

（2）政治性群体事件

这是与公共权力活动及其政治利益相关、参与主体为实现某种政治目的而引发的群体事件。这类事件一般是以政治诉求为特定目的，事件客体多是党和政府及干部，表现形式多为非法的游行示威、静坐、冲击党政机关等。这一类事件在转型期偶有发生，但只是极少数，并且政治性色彩不浓厚，不是以夺取政权为目的，而是对那些贪污腐败以及某些官僚主义严重的政府部门发泄不满。

（3）社会性群体事件

这是指事件主体针对某些社会问题，为促成有关部门或社会重视而引发的群体性突发事件。一般是与各种社会活动及其公民权益相关的事件。如失业、教育、环保、交通、食品卫生、社会保障等方面的问题。这一类群体性突发事件在社会转型期间比较常见。随着公民意识的觉醒，其利益诉求和公共参与的愿望和要求不断加强，一旦其合法权利益受到侵害，加之缺乏通畅的利益表达渠道和机制，往往容易引发群体性突发事件。

（4）民族性群体事件

这是由民族因素和民族问题所引发的群体性突发事件。主要源于两个方面原因造成的民族感情和习惯受到伤害和影响。外在原因是境内外敌对势力煽动蛊惑制造民族不和、民族分裂，内在原因则在于某些地方在某些民族政策的执行中工作不细致或不尊重民族习惯从而引起的利益、生活习俗等方面的误会等。我国是一个多民族的国家，各少数民族都有着自己独特的文化，在经济文化、生活方式、风俗习惯等诸多方面存在着一定的差异性，这些差异性在共同的社会生活和频繁的交往过程中不可避免地就会产生一些不和谐的情况，出现一些矛盾冲突，这些矛盾冲突积聚到一定程度就会引发群体性突发事件。

（5）宗教性群体事件

这是由宗教信仰和习惯问题而引发的群体性突发事件。主要是宗教信仰和习惯没有得到很好的尊重；宗教管理工作的疏漏以及国内外宗教反动势力企图煽动信徒抗拒法律、推翻政府等。当然，上述各类群体性突发事件往往不是孤立的，而总是在以一种类型为主要特征的同时，往往还纠结其他方面的问题。

（6）涉外性群体事件

这是指事件的主体或侵犯的客体至少有一方是涉及外国。涉及性群体事件涉及不同国家之间的关系，需要通过双边或多边协调解决。涉及性群体事件的社会影响，乃至国际影响较大，往往关涉国家声益和政府形象，大多数涉外性群体事件的处置需要通过外事外交途径，具有较强的外事政策性。

（7）文化性群体事件

这是指由城乡文化差异、民族文化差异、宗教信仰风俗习惯等文化因素所引发的群体性事件。主要在于城乡居民的文化生活要求得不到满足；城镇化过程中外来人口与本地文化习俗之间的冲突；特定群体或民族的语言、生活习惯等受到主流文化的冲击和挤压等等。我国是一个多民族的宗教信仰多样化的国家，随着民族意识的觉醒和强化，在一定外在条件的刺激下，有的文化差异、争议往往会成为诱发群体性突发事件的因素。

2.按照事件主体的规模差异划分

根据群体性突发事件主体的规模差异，可以分为如下三种类型。

（1）个体型突发事件

一般把单个人极端的行为方式直接刺激和强化所引发的突发事件称之为个体型突发事件。这类事件虽然是由一个人所引起的，但这个人的特定需求，特殊目的，或者这个人的特殊的行为方式，往往引起了某些社会群体的反响、认同或同情，甚至引起多人的响应、声援、支持和参与。此类个体型事件常常具有很强的社会示范、诱导和刺激作用，这是由个体性引发转化成群体性突发事件的前提条件和导火索。

（2）小群体型突发事件

一般把50人以下的小群体所引发的突发事件称之为小群体型突发事件。

根据小群体的关系又可以分为混合型小群体与结合型小群体突发事件。混合型小群体突发事件是指由基于共同需求和心理特征临时组成的小群体所引发的突发事件。在社会转型期，这种混合型小群体大多以上访人员构成，他们之间虽然动机、目的不同，但其基本境遇及其指向的目标具有一致性，并且其人数的多少具有较大的变化性。结合型小群体突发事件是指由社会交往密切、具有一定内聚力的人员结合而成的小群众所引发的突发事件。这种群体成员间具有较强的群体意识的凝聚力，其所引发的事件往往具有一定的预谋性。

（3）大群体性突发事件

一般把50人以上的群体所引发的较大规模的突发事件称之为大群体型突发事件。根据这种群体组成人员及群体活动的不同形态又可以分为偶然聚集型、偶然聚集合成型的混合型群体突发事件。

①偶然聚集型突发事件。这是指由偶然因素聚集在一起的人数众多的群体所引发的突发事件。这类事件容易在人群聚集的文化体育广场所等地方发生，虽是偶然聚集，但其群体的情绪感染性、迁移性和波动性强，在刺激因素的激发下影响范围会迅速扩大，群体成员间的约束性小，其危害性严重，甚至导致难以控制的局面。

②合成型突发事件。这是指由关系密切的单位、社区中的人数众多的人员所组成的较大规模的群体所引发的突发事件。此类事件群体的目标集中、内聚力强、行动一致，有较强的组织性，有一定的策划者、组织者和指挥者，事件持续的时间长、影响广，处置难度大。这类事件常常源于政府部门政策的偏差或者工作失误所导致，矛盾交织，情况错综复杂，群情激愤，如果处置不当，往往会造成群体自身失控，导致更加严重的混乱和危害。

③混合型突发事件。这是指来自于不同的单位、部门、社区的人员就某共同的需求经过串联、声缓、煽动而组成的大型群体所引发的突发性事件。此类事件组成人员的成分复杂，所指向的目标和需要容易随事态的发展呈现分化，事件的蔓延性、扩散性、破坏性较大。

3.按照准备情况和目的划分

根据群体性突发事件的发生是否有准备来进行划分，可以分为如下两种类型。

①预谋性群体性突发事件，是指在事件发生之前，事件的发动者经过了一定的谋划、准备，是有组织、有计划、有预谋地策动造成极大影响的事件。这类事件的组织者在群体中往往具有一定的威信，在外界看来是突发性的，但实际上却是某些人经过较长时期的预谋策划、组织准备的结果，一旦他们认为时机成熟，就会突然发难，制造出影响极大的事件。

②偶然性群体突发事件，是参与者在事件发生之前没有明显的动机和策划准备过程，而由突然遇到的偶然事件在精神和心理上受到强烈刺激所导致感情冲动失去理性而引发的事件。这类事件的主要特点是事件的临时刺激而引发的行为引起了多人的共鸣和呼应，由此而引起了群体的波动性和连锁性骚乱。国外发生的多起踩踏事故大都属于偶然性群体突发事件。

4.按照表现形式和影响划分

依据群体性突发事件的表现形式和影响来划分，可以分为如下两种类型。

①暴力型群体性突发事件，是指事件的参与者采取爆炸、绑架、杀人、抢劫、打砸抢烧等对抗形式的暴力手段，企图强行实现其要求或发泄其不满情绪的事件。这类事件在社会转型期比较少见，但与过去相比有逐渐增多的趋势。

②非暴力型群体性突发事件，是指事件的参与者在群体性事件是主要采取集会、游行、静坐、请愿、罢工、罢市、罢课、罢运、堵塞交通、煽动演说、呼喊口号等非暴力形式，提出诉求，寻求对话，以通过扩大影响的方式实现其特定目的和要求。

5.按照区域现状和特点划分

根据我国目前群体性突发事件发生的区域现状和特点情况，大致可分为如下三种类型：

①有关城市问题的群体性突发事件，主要是指城市中因企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、再就业、大中专毕业生安置和分配、地方性乱摊派、乱收费、干部违纪、供水供暖、供电供气、城市拆迁安置、城市管理、社会治安等问题而引发的群体性事件。其特点是有一定数量的城镇居民参与，为了实现某种利益要求，采取围攻、静坐、游行、聚会等方式对抗党政机关乃至破坏社会公共财物和威胁人身安全，扰乱社会秩序。具体表现为集体请愿、上访、非法集会、游行、冲击党政机关、阻塞交通、罢工罢课、聚众械斗，少数还伴有打、砸、抢行为。

②有关农村问题的群体性突发事件，主要是指农村由于土地纠纷、土地征用、水源林地之争、村级换届选举的原因引发的矛盾冲突，其中，经济利益矛盾是农村各类矛盾的主导矛盾。由于我国正处在社会转型时期，经济生活和社会关系正在发生深刻的变化，社会经济成分、经济利益以及社会生活方式、社会组织形式、社会阶层都具有多样化和变数多的特点，生产关系诸方面和利益格局不断调整，给农村带来了巨大的影响，由此引起各种矛盾冲突碰撞，并导致人民内部矛盾尖锐，如果处理不好或处理不及时，就不可避免地会引发农村群体性突发事件。

③有关民族宗教问题的群体性突发事件，主要是指我国各民族相互交往过程中因利益关系、生活习俗、宗教信仰等方面原因引起的误会、摩擦和冲突、并由此引发的涉及民族宗教问题的群体性事件。随着改革开放的深入发展，由人民内部矛盾凸显和境内外敌对势力的政治渗透、挑唆而引发的涉及民族、宗教问题和民族地区事务问题的群体性突发事件已经成为当前影响社会政治稳定的又一突出问题。具体表现以大规模集体上访、静坐、示威为主，并伴有围攻宗教管理部门，或对党政领导进行围攻，要挟政府等。同时，暴乱、骚乱、暴力等活动也时有发生。这些群体性突发事件，严重破坏了我国的社会秩序，削弱了政府的权威，损伤了和谐团结的民族关系，在国内外造成了极坏的影响。