明代财政制度的形成

第一代皇帝的信条：节俭和简约

明代第一代皇帝建立起来的政治秩序没有制定改变现状的条例，更不用指望去创造性地解决行政上的难题。他利用其专制的权力去严密地管理他的帝国，以使它保持其简单的农业经济。农业生产是国家压倒一切的利益所在，其他经济活动不被认真对待。从君主直到最底层的百姓，每个人都应厉行节约。对紧缩经济活动的这种执著当然也会影响到上层的行政规定。全国雇用的文官不足8000人。他们都领取微不足道的或名义上的官俸。财政结构是单一死板的。帝国收入和地方收入不加区分。省级官员和地方官员全都充当皇帝的地区司库。宫廷开支与国家开支不分。全部抵京的物资和货物都被交到皇帝监督下的宫内政府仓库。尽管宫中配备了大批人员，但从来没有设置负责皇室的专门的部门。军队没有保持独立于文官政府的后勤支援组织。

税赋是低的，田赋约为总产量的3%。所有的税都征收实物。运送这些实物的任务基本上由平民百姓去完成。为了避免建设服务设施，运送工作总是由尽可能低的行政机构去做。国家的收支当时是逐项对比，并用某地的收入去抵付另一地的支出。政府不设中间仓库和分配中心。这种做法造成了许多帝国内部纵横交错的短途供应线，税收在汇总前已经支出。户部的作用与其说是一个执行机构，不如说是一个总会计司。当记账工作达到空前规模时，改组政府后勤供应的工作就变得必不可少了。

为了符合他的仁政的理念，洪武帝避免卷入对外战争。军队奉命通过军屯至少生产部分自用的粮食。政府还用纸钞支付许多费用。因此，在洪武朝，帝国的粮仓总是充实的，尽管税收相当低。1385年，他已下令在户部官署内竖立上刻地区税赋定额的石碑。言下之意是各级政府和所有各地的预算最高限额要无限期地维持下去。皇帝几次警告他的官员，凡胆敢提出应增加国家收入者，均将被视为公敌。

成祖：无组织的扩张

1402年成祖夺取皇位后，他发现太祖的财政结构不符合他的意图。他从不介意简朴。对安南的入侵、几次对蒙古草原的征战需要大量的军用物资。大运河和北京宫殿的建设，再加上郑和的几次远航，又要求额外的物资和人力。洪武帝安排的不健全的收入分配制度不能满足实现其宏图的需要。洪武帝的预算限额只会破坏他的扩张政策。如果成祖在他登基后立刻全面修改帝国的财政结构，以后几个世纪的中国历史完全会走一条大为不同的路线，但他没有这样做。

成祖的起居记载已被史官们彻底篡改，他被打扮成一名施仁政的统治者。他的财政记录从未被公布过，但经粗略的估算，他的支出是第一代皇帝平均支出的两倍或三倍。

的确，成祖印发了更多的纸钞，要求其部队生产更多的粮食，但仅仅这些措施绝不能解决他的财政问题。虽然详细情况尚不清楚，但当把许多同时代的材料来源中分散的证据凑在一起时，它们就显示出明代的第三个皇帝基本上采用了征用的方式。名义上税率没有提高，甚至有选择地降低了。但是，民众的劳役义务范围却大为扩大。长江三角洲的纳税人奉命将其粮食运往千里之遥的北京。即使在大运河开通后军队运输大军接管了部分运输任务时，向纳税人征收用于支付运输费用的附加税相当于甚至超过了基本的税额。律令规定，劳动者正常地被要求无偿服劳役30天，但他们被迫大大地延长其劳役期，有时超过一年。更有甚者，在明初，政府粮仓中的剩余商品粮不在市场销售，它被用来分给民众，以支付他们超过规定额度送缴的物资和所服的劳役。这种做法称就地采购（坐办）。在成祖朝时，这种做法被普遍采用。赔偿使这类物资和劳力只值实际市场价格的一部分。

这种做法破坏了税制。虽然表面上保持了洪武帝的国家收入定额，但它对所有的财政单位都提出了额外的要求。额外的财政负担并不是根据任何计划按比例分摊的，而是在未经协调的局部的特别决定的基础上分配的。最没有能力抵制的单位无疑要负担得最多。另外，在成祖的统治下，秘密警察变得非常活跃，他们总是能随时抓到那些抱怨税负过重的人。南京师区一名向皇帝进谏不要过度收税的知府被皇帝下令逮捕，最后死在北京。与其他人一样可以接近皇帝的户部尚书夏元吉出于财政的原因，试图劝阻皇帝不要继续他的连续的征战。夏为此行动而被囚禁了三年，直到1424年永乐帝去世时，他才重获自由。当仁宗在这一年即位时，他全面减税的行动可以看成是对前一朝难以承受的税收政策的一种事实上的歉意。他在一份诏书中指出，为了负担政府的税役义务，许多父亲卖掉女儿，丈夫卖掉妻子。

妥协和让步

从道德和现实情况说，这种财政的不负责任的行为不能再持续下去了。在下一个10年，成祖的继承者悄悄地取消了他的无限制挥霍的政策。政府作出了专门的让步以减轻公众的苦难。但是虽然采取了这些措施，开国皇帝的财政组织——它的设置旨在适应自己特殊的社会秩序观，但这时已几乎不能适应帝国的社会和经济情况——从未被改建。以后的皇帝难免因缺乏财政事务的想像力而受到批评，但是进行根本财政改革的机会也许早就永远丧失了。

在进行血腥的大审时，太祖已经看到地方上最有名的地主已被摧垮。历史学家能够列出，广东的何家，浙江的华家，南京师区的沈家、莫家和赵家是最有名望的受害者。其余在他命令下遭难的殷实之户据称“无数”，长江三角洲最肥沃的农田都被皇帝“没收”，理由是地方民众曾经支持他的政敌。其余的殷实的土地所有者被明朝的奠基人抽去给政府提供无偿劳务。皇帝保存了这些户的名册，不时地召见其户长，并向他们训示。它们的年轻成员被抽调去担任胥吏，但实际上把他们当作人质之类的人而加以看管。在太祖朝的整个时期，以每户拥地700亩或以上的14341户为代表的农村精英都受到了皇帝权力的恫吓。

专心致志于其建设工程和军事征战的成祖对地方精英却不能保持同样的警惕性。在他统治的最后几年中，一个新的绅士阶级已在长江下游区出现。他们不但拒绝向国家提供额外的劳务，而且还拖欠规定的税赋。在太祖时代被没收并使之成为官田的财产从没有置于政府的严密的监管之下，使用者可以任意购买和出售。应缴给政府的地租和普通的田赋通过私下的协定同样可以转让，而不必顾及购买或出卖的土地的性质。拖欠税赋的后果是积累性的：到1430年，许多地区未缴的税额超过了三年的税收。

作为总的和解政策的一部分，成祖之孙宣宗决定对公众的情绪让步而不去惩处欠税人。在那些拖欠税赋最多的地方，税赋定额多少有所降低。具有便宜行事权力的新任巡抚奉命去解决地区问题，同时还要取得民众的好感。这些巡抚中最典型的要算在长江下游任职的办事圆通的周忱，而那里正是帝国最重要的收入来源。他一反成祖的措施，容许减税。表面上，税赋应按原来的确定数全额征收。但是收入最高的纳税人被批准以高折扣用银子和其他物品代替粮食缴税，折扣通常超过了确定数的一半。对没收财产的性质不予深究。对官田地租和私人的田赋也打同样的折扣征收。这两种税率的合并执行得到官方的批准。这无疑对绅士阶级作了很大的让步。虽然传统的历史学家对周忱赞赏有加，但他也受到同时代人的批评。一位作者指责他不加区别地宽厚办事，从而充当了殷实户的保护伞。后来的一份上谕也命令他适当考虑个别纳税人的经济能力，不要使普通百姓负担过重。

这一系列事件对明代的财政史有深远的意义。它们表明，到15世纪的第二个25年，明廷由于地方地主利益集团的存在，已经丧失了征收欠税的大部分权力。减税是容易实施的，但以后实行全面增税就要困难得多了。

在传统中国，凡是基本税法都由王朝的奠定者颁布，并通过刀剑来实施。一项大胆的财政政策成功的机会在改朝换代之际要比任何其他时期更大。一旦形势稳定下来，民众就会抵制改变。从薄赋的农田收入中所得的利益很少落入原始生产者之手。由于取得农业贷款的困难、地方的土地租佃制度、抵押条件和高利贷利率，这些因素形成了一个大环境，以致使增加税率而超过现行的水平实际上变得不可能了。这种状况特别与明代的财政行政管理有关。明代依靠农业收入作为国家收入的程度远远超过了宋代，甚至多少超过了晚唐。税收的大部分被指望来自农民。鉴于农民的有限的缴付能力，税率已经被定在低水平上。

虽然没收的财产是在很少顾及公正的原则下取得的，但它们被用来弥补为平民百姓定的低税率。政府不能维持对这些财产现行的税率，这说明它对地方行政的控制已经变得多么松弛。对南方的士绅作出的这些让步开了一个不良的先例。小山正明根据明初的小说、戏剧作出的研究提出，新的绅士阶层代表的一类民户与士大夫阶层联合，后者使用本户的农业劳动力耕种其地。这些民户的组成杂乱无章，它们的运作又做了许多手脚，以致政府不可能对它们进行有效的管理。

简而言之，太祖和成祖依靠他们军事组织的力量本来能够创造一个更加合理的政府财政制度，并对它进行更有效的控制。但太祖致力于在他个人统治下建立一个理想的社会，而成祖则把好大喜功作为组织工作之前提。在明朝伊始之际，太祖经选择建立了一套严格而刻板的税赋基础，配备了一批为数不多的行政人员，制定了不干预农村行政的政策。除非一位后来的皇帝决心重整河山，否则他会发现，广泛而全面的制度改革实际上超越了他的能力。政府简直没有发展起使自身得到新生或改组自身的足够的组织力量。皇帝的专制权力在某些领域中依然是不容挑战的：在政府内部的人事管理方面；在下达司法决定方面；在征用国库收入作为私人开支方面。但这种专制权力不易用来实现税率和征税机构的改革，因为这些工作需要远为广泛的组织和技术的支持。明代制度缺乏这种支持。

1430年后的财政状况

在15世纪的第二个25年，明代的财政管理达到了成熟期。许多特定的措施此时被固定下来。太祖宣告的地区的税赋定额被保留了下来，不过作了少量的调整。财政单位的增减依然可能，但只能是很有限度的，而且它们的确定再也不像永乐帝那样独断。对帝国的财政数据的控制，其中包括对人口数和地亩数的控制，变得草率了，许多地方干脆把以前的报告当作新报表重新上报。由于税粮的解缴任务大部分由下级政府承担，处理后勤事务的中层财政管理从未得到充分的发展，甚至在大运河运解漕粮的工作也由沿水道行动的成队的兵船来执行。运送船货的财政责任落在指挥这些船只的下级军官身上，而从未与上级官署的责任挂钩。在征收税赋之前，由固定的和半固定的运送日程表定下来的大部分税收被指定用于正规的行政费用。帝国的资源几乎不可能用于实行新的政策。到15世纪晚期，几位皇帝逐渐退出政务，他们似乎更关心在宫内享受惬意的生活安排。甚至君臣在严格意义上的公务分歧也变少了，因为哪一方都没有能力革新。只有在16世纪，由于以银折税役措施的逐步实行和大量的军事危机，明朝的财政安排才稍微有了调整。

同时代的作者关于征税过多的指责不应误导我们忽略以下的事实，即明代国家的赋税收入远远低于400年前宋代的税收。但是，折换率的一再调整，附加税的征收，向普通百姓征用劳役的要求，这些都是造成许多财政的不正当措施。这些措施助长了腐化。在明朝的后半期，由于国家收入不足以应付政府运营的开支，除了正常规定的税收外，额外的税赋实际上都得到地方行政官员的默许。管理不当和超额的征收通常把财政负担转到无力抵制和分散的人身上，从而形成了一种非累进的税制，而在同时，征收到的收入不足以为公众利益服务。不能节俭地使用资源的国家也不能发展适当的货币制度，不能控制信用，不能保护农产品的价格。这些失败使得有些纳税人不能承受税赋的水平。资金的缺乏使政府除了向农业征税外，不能创造其他收入来源。尽管有上述种种原因，我们仍必须认为明代的财政管理方法比以前诸如唐代和宋代所使用的方法倒退了一大步。中央政府缺乏管理能力，这也使它的财政制度不如元代的制度。从技术观点讲，失败的根本原因不是征税过多，而是令人不解的征税不足，而后者是明朝初期一些独有的情况综合的结果。