财政组织和总的实践原则

作为主要财政官员的皇帝

在明代的财政制度中，皇帝本人是管理帝国财政的惟一的中央权威。大学士的官方职务只限于起草诏令，有时在皇帝征询意见时，他们也参与决策，但没有任何独立的权力。在明朝的历史中，只有一小撮人设法行使保留给皇帝的权力，其中著名的有神宗朝时的大学士张居正，以及王振、刘瑾和魏忠贤这三个“宦官独裁者”，他们分别生活在英宗、武宗和熹宗时期。即使张居正通过与朝廷非正规的安排取得了权力地位，但大小事务的处理要求取得皇帝批准的形式是不容争辩的。宦官常常在皇帝的纵容下实际上破坏了国家的一切根本大法。他们都被谴责为卖国贼或被控阴谋破坏。值得注意的是，这三个有权势的宦官都不得好死，张居正在死后被贬黜。在理论上，皇权不能交给他人，也从来没有交给他人。

皇帝从许多御史、给事中、六部官员（包括司科主管）收到奏议。实际上任何人，不论其专业领域和现任职务，都可以就财政事务提出建议和批评。几十名钦差的专使和督抚也可接近皇帝。他们的建议和请求可交户部评议，当涉及重大问题，要知照九卿会议从长计议，但皇帝始终是最终的裁决人。

用贺凯的话来说，太祖和成祖的政策和训示被尊为“一种王朝的宪法”。很明显，后来的皇帝没有能力改革以前的制度安排，这使他们更加尊敬其祖先的立法。但是，已经建立起来的秩序并不是完全不能违背的，皇帝不时地授权对财政制度作零星的修改。导致这种变更的步骤有一定的模式。变更通常始于一个低品位官员的请愿，内容是要求把他的辖区作为例外。皇帝通常与其他例行公务一起批准这一请求，于是就开了所需要的先例。不久，同样的请愿也被呈上并得到批准，直到原来规定的例外成了标准的做法。从此，就不需要再为另一个事例请求破例：或是皇帝诏令其余的官署比照行事，或是其余的官署未得到明确的批准就自行改革。做法的变革意味着对明初定制的，重大背离，要花几十年的时间才能完成，其改革过程从未经过充分的协调或组织。

但是另一方面，取消现行的限制，特别是取消不能有效地实行的限制，所花的时间要少得多。一个相关的例子是让白银成为交易的共同媒介之事。事情始于一名广西知府的请愿，原先的建议只要求在私人交易中使用铜钱。显然这个请求所开的先例很快应用于其他地区，不久，早先禁止的白银在私人间流通的法令变得不复存在。说皇帝的诏令有时如同西方世界最高法庭下达的法令那样普遍有效是不确切的。尽管具有一切权力，皇帝在制定政策和调节社会方面宁愿扮演被动的而不是主动的角色。

北京的皇宫建筑群占地很广，内设几十个仓库以及加工和制造工场。虽然京城的这些设施主要关心的事务是供应皇宫，同时它们无疑也是当时世界上最大的这类服务和供应中心。例如，光禄寺正规地雇用6000名至9000名厨师。宫廷的供应机制本身就很复杂。大部分物资都由全帝国的县上贡，每个县除了上缴规定的税赋外，还负担某种物品的定额，这种税被认为是一种特殊的贡品。但是，一部分所收的物品是由田赋折换的。瓷器和御用缎子这两种特殊物品由宫廷宦官监督在南方几个省制造。这些制造工场的部分制造费用在其所在地的县的税额中扣除。宫殿群中所需的人力由注册的工匠提供，他们的无偿劳务视同他们对国家的纳税义务。这些劳务和供应物品的账目不并入任何总账。库房被指定“属于”各部，其隶属取决于库内所储存的物品。但实际上部的官员只管账，而宫中宦官管钥匙，存货的处理则是皇帝的特权。因此，皇帝又在宫中自己充当起主要的财政行政官。

1436年后，户部每年给皇帝提供称之为“金花银”的现银。这笔款项一部分是正常的田赋折成的白银。由此，皇帝必须支付给北京的武官，但不给文官，也不给京外的武官。剩余部分则用于自己的开支，而且不受官员的审计。但这并不意味着皇帝的私人开支就不算是国家的支出。如果皇帝想算作国家的支出，他在任何时候都可以命令户部将资金从户部的国库转到他在皇宫的私人的内库。这种资金的转移在宪宗、孝宗、世宗和神宗时时有发生

明代宫中的开支随着王朝时间的推移而增加，但增加的趋势并不是持续不断的。在新帝登基时，支出通常大量削减。但在这种紧缩之后，随之而来的几乎毫无例外地是增加开支的新浪潮。为宫廷服务的队伍是庞大的。从15世纪中期到16世纪中期，宫中宦官的人数在1万名至3万名之间浮动。一位现代学者声称，到明朝末期，有7万名宦官在服务。据明代部的官员的两项独立的统计表明，到1600年，每年例行送交皇宫仓库的物品价值达400万至500万两白银，这个数字不包括杂项开支和宫中建设的费用。虽然描述的图景不完整，但事实似乎是，至少帝国全部税收的20%—25%一定用于宫内。

鉴于国家的收入相对匮乏，这种庞大的宫中费用至少可以说把财政优先要办的事情摆错了位置。个别皇帝铺张奢侈的癖好当然是助长这种情况的因素。然而，豪华的宫廷生活与庞大的宫中服务队伍和国家举行精心布置的祭祀典礼是紧密相关的，这两者都是根据先于纪元之初所定的先例作出的传统安排。在供应皇宫的货单上最常见到的物品是茶、蜡、食品、颜料、皮革、棉布，还有上面提到的采购的丝织品和瓷器。为了给读者提供宫廷开支的一个概念，不妨以一张采购单为例，它定的瓷器可以高达25万件。豪华和铺张不能发挥职能的作用，却无休止地汲取着帝国的资财。

户部和与它相抗衡的机构

在明朝初期，户部按照唐代的先例被组织起来。它分成四个职能不同的部门，分别负责财政统计、预算控制、珍宝储藏和粮仓储备。设一总务司，但后来被撤销。这一体制实行到1390年，四个职能不同的部门被所管地区的部代替。那一年，分四部为12个部[洪武二十九年（1397年）改十二部为十二清史司。——译者注]，以符合当时存在的12个省。在成祖朝时，司增加到14个。1436年后，司改为13个。不属省管辖区的事务被挑选出来，随便交给不同的司去处理。只是在1575年，有关南北两个京师区、盐业专卖、内地关卡、大运河的粮仓、帝国马厩和放牧场等事务，交由福建、四川、山东、云南、广西和贵州等司分别办理。额外的任务平衡了每个司的办公工作量。

1390年的改组在中国财政史中有重大的意义。它反映了太祖对政府财政的治理方法，即强调地区的税赋定额、低水平的横向交易和免去顶层的财政计划工作。在正常的情况下，收支按照既定的先例来管理；税收的解缴应该是自动的。户部的主要职能是监督按期的解缴是否如期和迅速。只有在情况需要时，户部才会建议皇帝在供应程序、税赋进一步折银和折换率的修改方面批准作出小的重新调整。这些措施旨在建立小额现金收入库存账，用于应付某种特殊需要。

因此，户部尚书不是政策制定者。他没有执行官员，没有审计官，也没有统计主管。他本人在皇帝的监督下履行这些职责。官署给他提供两名侍郎。其中的一名按惯例监管京都周围的帝国粮仓。这名侍郎有独立的官署，并直接向皇帝报告。1442年设立以来处理该部的全部银两的太仓库也由他监管。另一名侍郎通常执行实地的任职，例如担任负责大运河的特使，或者监运军需品至满洲的主管，因此他通常不在官署内办公。

户部在各省不设分署。但是北京以外的内地钞关由户部官员管理，他们通常都是部内各司暂时离职的官员。至明朝垮台时，侍郎奉命负责战地军队的后勤供应。有些侍郎是两名正式的侍郎之外另外任命的。他们充当帝国特使之类的人物。其他低品级官员（如分管各省的清吏司的主管和副主管）同样也被派往前线监督作战部队的后勤供应。他们是出于实际的目的借调给边境的总督的。他们充其量保持了军队指挥部和他们在北京的部署的紧密的联络，但不能说这些官员把部的职权扩大到省或边境。

在明代制度中，兵部（较小程度上）和工部（在较大程度上）与户部在财政管理方面实际上进行着竞争。这种职权的划分可以追溯到明朝初期作出的安排，当时货币还没有普遍地用于缴税。这时范围波及四个省的一大片地区的田赋已减了一半，以换取选定的户提供饲养政府马匹的劳务。但当这种劳务中断时，户部没有受权在这些地区增加赋税。相反，以前履行饲马劳务的民户被命令以马费的名义将银子送缴太仆寺。这种做法使兵部能征到受影响地区的正规田赋的一半。

工部不但征收许多地方林产税和收取一部分捕鱼税，而且向各省征用物资和资金。此外，它征用规定的劳动力。技工从登记为匠户的户中征用，无技术的劳动力由平民百姓提供。由于在明代这种劳务折银办法是逐步实行的，工部慢慢地成了各省上缴的大量折换劳役的白银的接收者。这笔收入使工部能保持自给自足，也可以看作是直接用税收支付的巨额费用的记录。因此，工部实际上是一个与户部抗衡的征税机构。

户部管辖的太仓库不是中央的银库。它只是北京几个银库之一。直至16世纪之末，它岁入约400万两白银。它不能控制工部管辖的承银库。此外，自1421年实行两京制以后，南京的户部相当自主地运营，它绝对不是北京户部的分署。南京的户部尚书的品级与北京的相同。他保持着自己的粮仓、仓库和银库，并且直接向皇帝报告。如无皇帝明确的命令，任何库的剩余资金不能从一个部转到另一个部。

地区的行政机构

地方政府的结构或是四层，或是三层。四层的行政结构依次往下包括省、府、州和县。在三层结构中，州直接隶属于省政府，就不再设置府这一中间层；或者县直接隶属于府，就不再设中间层的州。还有一些州虽然隶属于府，它们下面却没有县。两个各有省大小的京师区没有省政府。这些地区的府和独立的州直接向中央政府报告。结果，它们的地区财政账目就与13个省的账目处于同样的地位，从未并入中间层次的机构。

这种安排下的组织原则是：县构成基本的征税单位，府构成基本计税单位，省构成解税单位。州或是把大府分成若干行政上可以管理的单位，或是覆盖有中间层税收但位于僻远和交通不便的地方。州是为了调整这种不平衡状态而设置的，它没有自身的行政管理特点。当州隶属于府时，它作为府的分署发挥作用；当它隶属于省时，它就作为一个次要的府发挥作用。当某层政府在指挥系统中变得没有必要时，它就被淘汰。由于两个京师区的府靠近北、南两京的行政官署，省级组织就被认为没有必要了。

在这种单一僵化的财政结构中，中央政府和地方政府之间没有很大的差别。总之，一切收入都是帝国的收入。中央政府的需要没有省和地方的收入来源是解决不了的。在这种安排下，省政府和地方政府没有可以自己处理的资金。与政府正规和例行的运营费用有关的意外支出也只有在皇帝批准的情况下从公帑中支出，甚至在所需资金可以自行解决时也是如此。在这种情况下，皇帝的命令不但规定了支付的数额，而且要记在该部门的账上。所以帝国的财政资源总是不完整的。任何一级的财政官员都不能把资金完整地置于他的控制之下，并把资金作为完整的账目来处理。

一切地方单位都被指望自给自足，只有在很少的场合，中央政府才指示邻近的县给予拨款。一名财政官员受托将其县的收入转到县外称“起运”。起运后，这笔收入就在地方政府官员的账上消除。留在这名官员名下的余额称“存留”。在汇总县的账目时，税收和每个项目都以这种方式分开。地方官员从存留中抽取资金，支付他官署例行的办公费用。再提一下，帝国的开支和地方开支之间没有区别。所有剩余都是替皇帝保管的。中央政府不时地指示省级官员和地方官员执行就地采购（坐办）的命令，其费用可在存留中扣除。因此存留既不是剩余，也不是地方的收入，它只是地方官员作为帝国政府的司库进行管理的收入的一部分。

在帝国政府的所有官员中，知县总是承担最重的财政责任。这一安排反映了开国皇帝树立起来的特殊的行政作风，即强调在集权控制下进行分散的管理。

除了沿海和内地的关税、林产品的征用、盐税、由特定机构和高级官署征收和管理的某些行政收入以外，实际上所有的国家收入都要经过知县之手。田赋（包括各种附加税）是在县一级进行的。大部分知县要处理地方营业税、印花税、商铺开业税、执照费、酒醋经营许可证税、罚金、盐的配给费及部分捕鱼税。知县管理县内的公地，填写物资申请表，召集规定的劳动者服劳务，在劳务可以折现时还要收取现钱。每当进行土地开垦计划，或者需要民户提供养马的劳务时，或者必须征收军垦的收入时，知县应负全责。此外知县要定期进行人口登记，为其辖区编制黄册（登记可耕地和服劳役户的表册），组织里甲，计算向它们征用的劳役（见下文）。

在中间层一级，知府的财政责任主要是监督。知府监督所有的规定时间的税赋是否如期完成，是否把储备保存得井井有条。他还负责一批地方机构，其中包括府的粮仓、捕快局、驿站、营业税和捕鱼税征收站。这些设施中有的在某些府并不存在。有的地方的运河和河流建有大水闸，有的地方还有官办的采矿、放牧、染色、纺织和其他的造坊——这一切都需要知府的关照。

在王朝之初，税赋按府计算。到14世纪晚期，府的税赋定额已经相对地变得稳定了，只是在内部有时进行重新调整。知府有某种未经规定的权力，可以在他所属的县重新调整税赋定额。在一般情况下，知府都不能随便增减一个县的税额，但他可以提议改变解税的目的地，修改附加税，修订折现率：所有这些措施在一定程度上重新分配了所属县的税赋负担。

明代地方政府行使职能的方式如果不涉及具体事例是难以说清楚的。有些有干劲的知县和知府确实修改了辖内的征税程序，指导在个体纳税人中间重新分担税额，甚至在当地进行土地测量。王朝的法律没有授权他们这样做。在明朝的后半期，一名地方官员在他的辖区内有重新制定财政程序的相对的自由，但不能制定影响其他官署的程序。根据不同的情况，他可能得到上级的批准，也可能得不到。但是，由于财政结构的单一僵化，下级改革的范围必定是零星的和有限的。此外，地方官员行使便于行事之权要冒风险。除非通过修改现行的办法，知县的性格、威信和智谋被人称道，否则他容易被御史弹劾；或者他发现地方的士绅拒绝与他合作。另一方面，如果他的改革成功，这些办法会最终取得不成文法的地位。

在省一级，执行机构就不那样集多种职能于一身。省的布政司是主要的财政机构，但按察使的官署也有权视察治水工程、漕粮、土地开垦、盐政和驿站等事务，有时还视察军事防务。在明朝的后半期，按察使的调查职能常常超过了原来的权限。几乎每个按察使都能自行创收，收入部分地来自罚款和没收，部分地来自他监管的工程和规划中劳役和供应物资的折现。

布政司由左、右两名布政使主管，左者居上。司署保存主要的统计记录，其内容与各部关于预算、税赋和采办等事务相应，并负责省内的全部现金贮存、粮仓储备、仓库存货和军事供应。每当条件允许，一切事务在县级和府级进行，甚至交给平民百姓执行。省署也有一种与户部相似的有限的执行职权。每个省被认为是一个收入的解运单位，但解运只限于省内的收入项目，其中包括给边境戍所供给、解送给两京的收入和给邻省的资助，还限于布政司对中央政府负责的解运项目。

在明朝中期由于银的广泛使用，在省一级集中一定的财力就变得可能了。卫所制度的衰落迫使省级官员组织自己的防御力量，这也有助于把财权集中到省一级。但这种发展在所有地方并不是一致的。财政职能的集中在南方远比其他地方普遍。

始于1430年的省的巡抚的任命在组织上产生了许多模糊不清之处。在开始时，巡抚之职并不被打算成为永久性的职位。巡抚原来是中央政府委任去巡视特定的省或京师区中某个部分的个人。随着这种做法的发展，巡抚和总督逐步地成为定制的职位。他们建立了正规的官署，把布政使看作他们的僚属。然而，布政司从未在巡抚的管辖之下。一般地说，巡抚直接将奏议上呈给皇帝，而布政司则保持各部的交流渠道。前者报告特定的事务，而后者报告例行公事。直至王朝覆灭之前，是各部而不是巡抚，仍对布政使有管辖权，并对各省拖延上缴税赋负有最终责任。

严格地说，明代的道台不是财政官员，他们是布政使和按察使驻于省战略要地便于迅速处理战地军务的代表。到了16世纪，许多道台就财政事务就地作出决定；在有些情况下有的道台甚至批准当地知府倡议的税赋改革。甚至北京的朝廷不时地给个别道台委以特殊的任务。但是按照标准的会计手续，道没有被承认为正式的财政单位。

由中央政府直接控制的收入机构和服务机构很少在各省运营。如果可能，这种机构的主管被授予一个兼职的省的任命，这样他们就可利用他们驻当地的官署建立后勤基地，据以执行他们的特殊使命。监督茶马交易的官员通常兼任陕西巡抚或总督。钦命的管理大运河的特使负有运输漕粮至北京的某些责任，他兼领淮安巡抚之衔已成定例。南京的巡抚同时充当负责南京师区粮食供应的监督官。

由户部管辖的内地的钞关，或由工部管辖的林产品的征收站都从来没有被组成自己指挥系统中的独立的管理机构。主管这些关、站的是暂时任职的部的属员：他们从事后勤支援和运解税赋必须依靠地方官员。到16世纪末，这些关、站实际上都由部和地方知府共同经营。

管理盐业专卖的组织最不寻常。全部六个都转运盐使司和八个盐课提举司归省的行政当局管辖：运盐使司负责管理大的产盐中心，盐课提举司则管理小的中心。实际上，中央政府直接控制两淮、两浙、长芦和山东的运盐使司，而把其余的单位交给省行政当局管理。派遣的盐政御史奉命对这些产盐中心进行直接控制。这些官员为他们所管的产盐区提出标准的运营程序。他们对重要的事务向皇帝建议请示；次要的事情他们直接下令，交给所管辖的经营机构去办。

作为政府监察分支机构的成员，盐政御史不隶属于吏部。在对产盐中心行使权力时，他们应被视为帝国专使之类的人物。这四个运盐使司的收入直接上缴户部。另外10个单位收入的一部分则由省级官员保存，以支付地方的行政费用，一部分在中央政府的命令下被解缴给应该支付的机构。中央政府对云南、广东和四川的盐业专卖的监督只是有名无实的。

在明朝的大部分时期，国际贸易没有被视为公帑收入的来源。虽然在宁波、广州和泉州设立了市舶司，这些机构主要负责接待朝贡使团，后者有时带来大量诸如硫磺、胡椒和苏方（一种提取红色染料的木材）等货物，以换取帝国的礼品。根据现存的记录，朝贡贸易总是给国家造成损失。到16世纪，国际贸易的限制才解除。广州于1509年对私人贸易开放，1523年后暂时关闭，然后在1529年重新开放。今福建厦门市附近的月港，也于1567年对进行海外贸易的中国商人开放。两个港口的关税由巡抚和总督下面负责海防的道台管理。其收入因从未达到一定的数额而被留给道的巡抚用作地区海防的防务。中央政府也从未积极地参与管理。

军事组织与军队后勤

当15世纪第二个25年财政制度趋向稳定后，由于不同的供应渠道，明代军队看来由三个不同的部分组成。北京和南京的京营直接由中央政府管辖。

北方边境的守军置于镇或边统辖之下。在16世纪中叶以前镇数从七个至九个不等。后来在16世纪晚期，镇数增至14个，当时五个小镇升格而与九个大镇处于同等的地位。一个镇由一名巡抚或督御史监督。镇因为有自己的管辖区，所以与内地省的军事建置不同。镇下面的卫在边境地区还充当地方政府的角色。每个指挥部在军垦的名义下自己内部生产一些供给，不过实际上这种收入可能来自不同的来源，其中包括从公地收取的地租。没有一个镇能自给自足。补助由北方四省（即山东、山西、河南和陕西）的县提供。此外，帝国政府每年也有供给。

在内地诸省，供应程序是比较分散的。一般地说，每个府依然是一个基本的财政单位。军屯收入（如果有的话）由知县征收，再加上一部分田赋的存留，知府用这些收入支付他辖区的部队。因此各府所承受的财政负担是不平均的。有的府不得不负担两个或更多的卫所的费用，而有的府只维持几个千户所就可以了。

太祖时期建立起来的各级军事组织，包括中央政府的都督府和省一级的都指挥司，几乎被人遗忘。在职的官员只是从其职位上取得官品而已。在16世纪，所有任巡抚和总督的文官（广西的巡抚除外）兼管军务。关于军队的后勤事务，巡抚与巡防的道台打交道。道台名义上是省按察司的代理，实际上他统辖其道内的部队。因此，在军事官僚机构中的这些军官只是作为技术人员在其监督者之下工作。