第8章 增强政治领导本领(3)

七、新时代法治思维的五大特性

党的十八大提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党的十九大提出增强政治领导本领，其中一个重要方面就是坚持法治思维。这里讲的法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。从国家工作人员的角度看，法治固有的取向是：权力来源于法律，权力受制于法律，权力与责任相统一，权力要尊重权利。一般来说，法治思维具有以下五个特点：

第一，法治思维是规则思维。规则是一定程度上凝聚众人意志并为众人所认同的行为规范，具有确定性、可预期、可执行等特点，是人们对事物理性期待的体现。规则思维的逻辑起点是：既定的规则告诉人们哪些可为（权利）、哪些不可为（义务），以及如何行为（程序）；人们的行为后果是可预期的；规则的确定性、可预期是可兑现的。作为规则思维，法治思维有两个基本特性：

一是普遍性优于特殊性。法律是普遍的行为规范，其规定的关系模式具有普遍性，而运用法律所要解决的具体问题具有特殊性。因此，当碰到问题时，我们首先要弄清楚是偶然出现的问题还是反复出现的问题。对反复出现的、普遍性问题，要摸清情况、找准症结，通过确立政策措施、完善制度机制推动解决；对个别性、偶发性问题，要依据既定规则理清权利义务关系，明确责任归属，逐项研究解决。

二是恪守非人格化权威。法治作为规则之治，是一种非人格化的治理。从法律主体上界定，权利与权力的本质区别在于：权利的主体是人格化的，与特定的人和利益相联系；权力的主体是非人格化的，不能与特定的人和利益相联系。在我们的文化中，比较崇尚人格化权威，对诸如规则这样的非人格化权威，有时也要尽量转化为人格化权威，才能被接受、遵从。这种无视非人格化权威，不接受非人格化制约的现实，给社会治理带来很高成本和不确定性。善于运用法治思维，就要自觉恪守非人格化权威，接受非人格化制约，用法律规则推动工作、解决问题。

第二，法治思维是权利义务思维。权利和义务是法律关系的关键要素，是判断是非对错的标准。法治思维的实质就是从权利和义务的角度观察、分析、处理问题，通过权利和义务的运行，实现法的指引、评价、预测、教育、惩罚功能。

法治思维以界定、分析权利和义务为主线。既定规则以权利和义务为核心内容，其意义在于：一是使人们知道可以做什么，应当做什么，不能做什么。二是使人们对行为后果有明确预期。三是遇到矛盾时，当事人与裁判者能找到共同的评判标准。从法律上讲，权利是具有合法性的理由。持有这个理由，相应的行为、利益、主张和期待就会在法律上被视为正当。法治思维的实质就是不断界定、分析、称量权利和义务的关系，确定谁有权利、谁有义务及其权利和义务的限度。

法治思维具有推定特性。法治的根本问题是解决权利与权力的关系问题，制约权力、保障权利是法治的主线。权利问题上，凡法律所不禁止的，便应推定是公民的权利。权力问题上，凡法律未明确授权的，都应推定为不得行使。法治思维中，还有一些特定的推定内容，比如无罪推定原则、负面清单制度等。这些推定表明公权力的有限性，其功能是每做一项权利推定，就是给公权力划定边界。把权力关进制度的笼子里，首先要用法治思维认清、把握权力的本质，增强用制度约束权力的自觉性。

第三，法治思维是程序性思维。程序的基本含义：一是任何人不能做自己的法官。二是同等情况同等对待、同等关注。三是权力在阳光下运行，在监督中行使。四是执法司法者不能从当事人那里牟利，否则会出现偏私。程序的本质是一种形式合理性、可实践的理性。借助程序这个“形式性操作杠杆”，把利益的博弈和价值衡量转化为在法治规程上表达的诉求，人情、关系、偏见、恣意才会被消除，相应纠纷和问题才会在法治轨道上得以解决。

机会公平。主要是指起点公平、过程公平。法治思维不仅要考虑实体上的是非对错，更要确定一套开放、公平、透明的程序规则。从人类生活经验看，程序优先的价值就是从制度上最大限度地维护人们在起点、过程上的公平。

中立公正。马克思曾经说过，当规则利己和偏私的时候，公正就没有任何意义了。执法司法权作为国家权力，如果不能中立公正行使，就会导致寻租越轨，丧失公信力。

权利救济。无救济则无权利。任何人权利受到侵害，都应通过平等机会和公正程序得到救济。权利救济渠道是社会关系修复的主渠道，对维护社会秩序作用重大。

第四，法治思维是权衡思维。法治作为定分止争的实践理性，突出特征在于对各种价值和正当利益的合理平衡，因而法治思维必然体现着权衡利弊、瞻前顾后、兼顾各方的思维特征。它所要求的是，看问题、作决策，要依法处理好当前和长远、局部和全局、个别和一般的关系，尽可能把事情考虑得更周全，把方案设计得更缜密，努力把负面影响消化掉。

权衡精于度。哲学上讲，凡事要一分为二。不少事情不仅要一分为二，还要一分为三甚至更多。这就要求处理时把握好度。由于社会关系的复杂性和价值取向的差异性，法治思维要求在利益与正义、自由与秩序、公平与效率、安全与限制、平等与差别、生存与发展等不同价值之间进行平衡，力求消除冲突，做到既尊重多数又保护少数，既维护秩序又尊重自由，既维稳又维权，既注重形式正义又注重实体正义，以实现各价值追求的耦合，实现双赢甚至多赢。

关键是依法办事。凡事要拿捏好，是很难的。法律由于合理界定了权利义务、确定了利益关系，总结了权衡精于度的各种经验，能够有效保障各利益主体的合理利益，平衡各利益主体的关系，实际上，这是为处理问题定好尺度。宪法和法律规定的，就是看问题、作决策、办事情的度量衡。

第五，法治思维是建设性思维。建设性思维以建设社会、修复被损害的社会关系为目的。从人类社会发展史看，法治作为治国理政方式，从来都是建设性而不是破坏性的。法治思维以建设性思路确定制度，修复社会关系，解决社会问题。

根据法治思维在不同领域、不同问题上的运用，可分为三个层次：一是认知判断层次，即运用法治原理和法律规定对社会问题进行观察、认识，自行得出初步判断。这是普通社会成员应具备的法治思维。二是逻辑推理层次，即运用法治原理和法律规定，对社会问题进行分析判断、综合推理，得出相应结论或者拿出解决办法。这是法律职业人员应具备的法治思维。三是综合决策和制度建构层次，即在上述两个层次基础上，结合经济、政治、文化、社会等因素进行综合衡量，作出符合法治要求的决策或者建构法律制度，对更宏观的问题提出长远的解决方案。这是领导干部应具备的法治思维。

法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。善于运用法治方式，关键要消除旧的思维模式下形成的与法治要求不符合的办事方式，比如托关系、运动式治理等。对领导干部而言，唯上的思维、权大于法的思维都会导致对法治的忽视。

八、领导干部法治思维的养成

党的十八大以来，法治思维和法治方式得到高度重视和创造性运用。党的十九大又进一步对深化依法治国实践作出了新的部署。习近平总书记要求我们信仰法治、坚守法治。做到这点，必须注重法治思维的养成。养成法治思维，既需要国家和社会由外而内地推动，更需要我们由内而外地自觉培养。

第一，要深化对法治的认识。法治是迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式。当今世界的竞争归根结底是制度竞争。法治是现代制度文明的核心，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。我们不仅要深化对法治重要性的认识，而且要深化对法治本质的认识，增强养成法治思维的自觉性。法治既是工具，更是价值，是工具和价值的结合、手段和目标的统一。只有把法治作为价值来追求，才能提高法治思维的层次和水平。法治既授予权力，更约束权力。权力来源于法律，权力的行使必须按照法定的权限和程序进行。这就是说，权力有边界，行使权力与接受监督、承担责任要相互统一。从这一意义上讲，法治的要义首先是限制权力、防止滥用。对掌握权力的人来说，法治首先意味着对自己是一种约束。我们要深谙权力的有限性，树立正确的权力观、法治观，为正确把握法治思维奠定思想理论基础。

第二，要树立对法治的信仰。法治信仰，是基于对法治油然而生的神圣情感，是对法治发自内心的认同和尊崇。法治之所以能够被信仰，是因为法律是人民意志的体现，是社会全体成员的行为准则；是非人格化权威，超脱于特定的人和利益，能够激起社会成员信仰层面的尊崇；是一种实践理性，凝结着民族精神，承载着规律和真理。信仰法治，首先在内心要敬畏法治，这样才能由衷地认同和尊崇。要树立法治至上的理念，自觉把法治顶在头上、记在心中，明白法律是神圣不可亵渎、必须严格遵照执行的。

第三，要提高法治素养。彭真同志曾说过，领导，就要按照法律来领导。如果不学法、不懂法，怎么能领导？领导干部一要带头学法，不仅学履行职责所需的法律知识，而且学法治原则、原理、精神，重点掌握法律授予什么权力、边界在哪里、行使的程序是什么、不依法行使应承担什么责任等，提高依照法定权限、程序行使权力的素养。二要加强法律逻辑训练。法律逻辑推理是运用法治原理和法律规定，对社会问题、案件进行分析判断、综合推理，并得出相应结论或者拿出解决办法的思维过程。通过法律逻辑推理，法律条文才能变得鲜活起来。想问题、作决策、办事情，第一原则就是依法办事，有法律规定的，遵循法律规定；没有法律规定的，遵循法治原则。越是问题复杂，越是情况紧急，越要用法治思维去思考、处理。只有这样，办事情、处理问题才会更稳妥，更经得起历史的检验。三要注重法治实践锻炼。要了解掌握实践中存在的突出问题，运用法治原则、法律规则思考解决办法，提高从法治层面研究解决问题的能力。

第四，要坚守法治底线。领导干部在全面推进依法治国历史进程中肩负着双重责任：以履职尽责，推进依法治国；以模范守法，带动全社会守法。要带头守法，自觉用法律约束和规范自己的行为，做守法的模范。要克服特权思想，决不做凌驾于法律之上的特殊公民。要严格依法办事，这是养成法治思维最核心的要求。要把对法治的坚守转化为严格依法办事的实际行动，自觉坚持法律面前人人平等，不偏不倚、不枉不纵，执法如山、公平如秤。要敢于排除干扰。对法治的坚守，不能停留在对誓词的背诵上，而是在一次次对法治有益而对自己可能有不利后果的选择中养成厉行法治的决心和意志。要站稳脚跟、挺直脊梁，敢于抵制权势、金钱、美色、人情、关系的干扰，切实做到严格执法、公正司法。要坚决同破坏法治的行为作斗争。对破坏法治的行为决不能无动于衷，必须毅然决然地站出来，自觉做社会主义法治的守护者。

九、从坏处准备，向好处努力

底线思维，是客观地设定最低目标，立足最低点，争取最大期望值的一种积极的思维方式。其最大特点在于，既着眼于负面后果建立防范体系，同时又坚定信心拿出相应对策。运用底线思维的方法，就是凡事要从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。

就特点而言，底线思维体现了前瞻性思维与后顾性思维的辩证统一，机遇意识与风险意识的辩证统一，静态与动态、绝对与相对的辩证统一，洞察全局与开拓进取的辩证统一。底线思维注重危机、风险、底线的界定与防范，对于困难和挑战要有更加充分的估计，确保托底、保底、守底。同时，底线思维又立足全局，突出重点，看到事物的远景并准备相应的对策，对各种替换方案和解决方法保持更加开放的思维而得以高瞻远瞩。底线思维不仅指出什么是不可跨越的底线，按照现行的战略规划可能出现哪些风险和挑战，可能发生的最坏情况是什么，以做到心中有数；而且它还能通过系统的思考和运作告诉人们如何防患未然，如何化风险为坦途、变挑战为机遇，如何守住红线、远离底线、坚定信心、掌握主动、追求系统的最佳结果和最大正能量。底线思维实际上是一种积极主动的思维，它一方面要求主动运用此种思维进行战略思考，从而更好地掌握战略主动权。另一方面，它要求从底线出发，步步为营，在确保最小战略利益的前提下，不断收获更新更好更大的战略利益。

当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，具备经济持续健康发展的基础条件，但也面临许多困难与挑战。直面改革中的困难、挑战，既要有逢山开路、遇河架桥的勇气，更需要底线思维的思维方式。