第三节 农村公共服务供给制度变迁研究述评

一 制度变迁理论基础

（一）制度变迁方式

林毅夫将制度变迁划分为诱致性变迁和强制性变迁，分别指由响应制度不均衡时的获利机会自发引起的和由政策法令引起的制度变迁。制度变迁有两种基本情况：路径依赖与结构变迁。所谓路径依赖，是说由于受到各种历史经验和初始条件的影响，制度变迁往往依赖于它所特有的历史路径。邹吉忠认为，“所谓结构变迁，是指制度变迁必须真实反映现实社会生活实践的变化。制度变迁是对社会存在的反映，无论是社会经济结构的变迁，还是权力结构的改变，都会体现到制度变迁的过程中来，从而突破和断开制度变迁对原有路径的依赖，开拓和生成新的变迁路径，对此，我们可称之为结构性的制度变迁”。

（二）制度变迁动力

诺思的制度变迁的“路径理论”认为：利益诱致是制度变迁的根本动因。一种制度如果能使各方的利益达到最大化，人们就不会有改变这种制度的动机和要求；反之，社会对新制度的需求就会变得十分强烈。

（三）制度变迁阻力

制度变迁阻力主要体现在以下三个方面：一是对于不断变化的生活实践，制度具有相对稳定性。二是相对于不确定的社会生活来说，制度具有确定性，它构成社会生活不断变化的框架与结构。三是相对于灵活多样的生活实践来说，制度具有高度的统一性和公共性，这是制度作为公共规则约束和激励多样化生活实践所必需的。

二 我国农村制度变迁

学界大抵从农村制度变迁的立足点、变迁方式和变迁趋向三个方面分析了我国农村制度变迁。一是我国农村经济社会环境是农村制度变迁的立足点。温铁军指出，“我国农村任何过去的、现在的、将来的制度安排，其实都不过是宏观环境制约和要素结构变化的结果”。中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，因此，对于我国农村问题的认识只能从脚下这块热土出发，进行从理论到实践的研究。任何制度安排都是宏观条件约束的结果。

二是我国农村制度变迁方式。陈天祥认为，“中国的制度变迁是政府主导型和渐进式的制度变迁”。政府主导主要表现在由政府设置制度变迁的基本路向和准则、实施制度供给、限制微观主体的制度创新活动和促进诱致性制度变迁的发生。而渐进性则主要表现在从增量改革逐渐向存量改革过渡、从局部改革逐渐到整体性推进和先易后难的变迁进程。

三是我国农村制度变迁趋向。由传统绝对主权观念向多中心协同治理观念转变带来的制度变迁，是新制度主义理论中的重要组成部分。新制度主义认为，制度变迁不是泛指制度的任何一种变化，而是特指一种效率更高的制度替代原有的制度。制度变迁的动力在于作为制度变迁的主体——“经济人”的“成本—收益”计算。主体只要能从变迁预期中获益或避免损失，就会去尝试变革制度。制度供给、制度需求、制度均衡与非均衡形成了整个制度变迁的过程。制度的供给是创造和维持一种制度的能力，一种制度供给的实现也就是一次制度变迁的过程；制度的需求是指当行为者的利益要求在现有制度下得不到满足时产生的对新的制度的需要。制度的变迁首先是从制度的非均衡开始的。

通过分析我国农村制度变迁的相关研究，我们可知农村制度变迁受农村具体制度环境的影响和宏观环境的约束。我国农村制度变迁经历了由强制性变迁为主诱致性变迁为辅向诱致性变迁为主强制性变迁为辅的转变。

三 农村公共服务供给制度变迁

学界关于农村公共服务供给制度变迁历程研究，着重于1949年后的农村公共服务供给制度变迁，而关于我国古代农村公共服务供给制度变迁研究存在不足。就我国古代农村公共服务供给制度而言，叶文辉指出，“在漫长的农业社会时期，乡村社会一直延续（建立在宗族制度基础之上的）公共产品自我供给的体制。农村公共产品供给一直沿袭着与乡绅治理制度相适应的供给制度，乡绅对乡村社会公共秩序维护和公共设施建设等公共产品的低水平供给起着重要的作用”。而王谦认为，“中央政府组织提供的、占主导地位的供给形式，以及以民间自组织形式存在的私人补充性供给，农村基层政府的作用只是到了小农经济时代的末期才逐步凸显”。

就新中国成立至家庭联产承包责任制之前农村公共服务供给制度而言，1949年中国共产党执政后，对乡村社会进行了史无前例的资源整合和政治结构改造，农村社会的自主性丧失殆尽，1958年的人民公社化运动，使乡镇政府被“政社合一”的人民公社所取代。人民公社时期（1958—1978年改革），农村公共产品的供给依靠一种以劳动力替代资本的方法，由政府动员并组织劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等密集型投资项目。农村公共服务的供给是一种制度外供给，农村居民对公共服务的消费以“自给自足”的方式为主。农村公共服务的供给主体限于县级人民政府、人民公社、村级生产大队、生产小队等公共权力组织，决策方式“自上而下”，即由公共权力组织的领导者做出生产安排。农村公共服务需求表达机制也较为简单，主要是由公共权力代理者通过简单调查再代为表达。康洪指出，“在融资机制方面，农村公共服务供给体系资金来源既有财政渠道，又有集体经济组织（制度外财政）渠道，并且以后者为主”。施威、王思明认为，“制度外筹资是指没有纳入到正规财政体制范畴内的乡村社区公共产品筹资方式，它在公社时期无疑占有极为重要的位置”。

就家庭联产承包责任制以后的农村公共产品和公共服务供给制度而言，农村公共产品的供给则通过制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下”的制度外公共产品供给决策机制来实现。随着人民公社和生产大队的解体，农村公共服务供给主体变为各级政府，尤其是1988年中央编委办将“三农”服务机构下放给乡镇实行块块管理为主后，乡镇政府逐步成为农村公共服务供给的主要责任者。康洪指出，“这一时期的公共服务供给的决策方式仍是‘自上而下’的模式”。

就税费改革后的农村公共产品和公共服务供给制度而言，陈永新认为，“其一，税费改革后的乡（镇）级财政运转困难，大大降低了其供给公共产品的能力。其二，税费改革后的‘一事一议’也难以负担起供给公共产品的重任”。分税制的推行，乡镇政府供给公共服务的资金短缺。再加上“费改税”以及随后的免除农业税使基层政府供给公共服务的财政能力更为削弱，直接造成后农业税时代农村公共服务严重短缺的局面。

就无农税时代农村公共服务供给制度而言，赵聚军指出，“在无农税时代，乡镇政府角色尴尬，演变的总体趋势是由纯粹的‘汲取型’政府逐步向以提供公共服务为主要职责的服务型政府转变。然而乡镇政府在农村公共服务供给职能却逐步式微，农村公共服务供给制度逐步多元化”。

通过分析我国农村不同时期农村公共服务供给制度，可以得知我国农村公共服务供给制度变迁经历了农民自我供给、政府供给为主私人供给为补充、集体供给、制度外供给、基层政府供给弱化、供给多元化的转变。