第一章 将实现社会保险作为一个纲领性目标：1921—1949

1948年，新中国成立的前一年，国民党政府的首都南京市人口已经达到135.7万，然而工业基础却十分薄弱，全市官僚资本企业仅有38家，私营中小企业仅有888户，产业工人只有22387人，其中纺织业用工就占了8000多人。其他产业也多为轻工业，如酒厂、印刷厂、电灯厂、五金制造厂、木材家具厂等。受战争和政府腐败的影响，仅有的产业开工不足或处于停产状态。在这些居民中，只有少数公务人员和教职人员在理论上享受特殊的养老和医疗等福利待遇，并分别由国库、省库，或由市县区教育经费列支，为数不多的产业工人参加强制性养老保险。由于中国社会一直处于战乱和不安定之中，上述纸面上的福利待遇也往往难以真正兑现。在首都南京以外中国广袤的土地上，绝大多数劳动者，特别是为数众多的失业者、流浪者以及那些或罹天灾或避战祸的广大百姓，流离迁徙、饥寒交迫、颠连无告是常见的现象。

建立一个更合理、更公平、更美好的社会是中国政治清明的标志，也是以推翻国民党统治、建立美好新中国为目标的共产党人的诉求。这种诉求的提出受到20世纪初欧洲工业发达国家工人运动的启迪，亦有1917年掌握了政权的苏联布尔什维克党的经验作为参考。在早期，这种诉求主要体现为保护劳动者的基本权益。

1921年中国共产党建党伊始，即把代表工人阶级和劳动人民的利益作为政治纲领，并先后拟定了保护工人和劳动者利益的《劳动法案大纲》(1922)、《经济斗争决议案》(1925)、《产业工人经济斗争决议案》(1927)、《手工业工人经济斗争决议案》(1927)、《女工、童工问题决议案》(1927)等纲领性文件，呼吁保护女工的产假权益、实行社会保险制度，提供工伤、疾病、失业、老龄等方面的救济，并主张“国家应设立劳动保险。保险费由雇主或国库支出”，后又明确提出“举办工人社会保险(失业、养老、疾病等保险)，所有费用应由资方与政府分担”的主张。虽然当时中国的工业基础十分薄弱，产业工人群体占比很小，但是由于社会保险思想的快速传播，工人阶级的政党从一开始就将建立社会保险制度作为保护劳动者权益的纲领明确地提了出来。

维护工人和劳动者福利的主张一经提出，便成为一种组织动员劳动群众争取自己权益的斗争武器。各地工会组织工人群众频频向军阀政府和国民党政府提出明确而具体的社会保险要求。例如在1922年8月京汉路长辛店段工人罢工时就提出了“凡工人因公受伤者，在患病期间，应该发给工薪”的要求；同年9月萍乡安源路矿工人罢工，也提出了“工人例假、病假、婚丧假，路矿两局须照发工资”,“工人因公受伤不能工作者，路矿两局须营养终身，照工人工资多少，按月发给”。1925年4月，青岛日商各纱厂万余名工人罢工，要求对工作中受伤的工人支付工资及医药费，死亡给予遗属一年工资的抚恤金。1927年7—10月，共产党领导的工人罢工达47次，其中有7次是为了要求给予工人病伤待遇而举行的。在工人罢工受到残酷镇压后，工人们转而更加积极主动地参与共产党反对国民党的政治斗争和武装斗争，而政府则在军事围堵镇压共产党人之余，被迫通过了一些并没有得到认真实施的劳动保护和社会保险条例。

保护劳动者权益是中国共产党的政策主张，也成为共产党在其占领的解放区(根据地)的主要施政纲领之一。从保护劳动者权益的角度出发，共产党一方面努力有效地组织生产，为抗日战争和解放战争提供经济保障；另一方面又要体现劳动者当家做主的原则，具体地实施共产党关于保护劳动者的主张，这在经济相对落后的解放区是一种治理挑战，也是一种社会实验。这场实验对于国民党政权来说是制度竞争，对于共产党来说是执政实践。

最主要的挑战来自如何在为劳动者谋取经济利益、争取劳动群众的政治支持的同时保证共产党领导的武装斗争获得可靠的经济来源。在当时的条件下，解放区采取了以供给制为主要特征的基本保障制度。在这种制度中虽然可以看到来自西方发达国家社会主义运动的影响，但并不类同于西方社会保险的制度模式。

早在江西根据地的时候，中华苏维埃政府就颁布了《劳动法》(1931)，规定在根据地实行社会保险制度，由雇主提供工资总额的10%—15%作为保险金，用于职工和家属生老病死伤残的生活补助和医疗专款。1933年，中央执行委员会主席毛泽东签署了新的《中华苏维埃共和国劳动法》，规定：

社会保险，对于凡受雇佣的劳动者，不论他在国家企业，或合作社企业，私人企业，以及在商店家庭内服务，不问他工作的性质及工作时间的久暂，与付给工资的形式如何均得施及之。

各企业各机关各商店及私人雇工，于付给工人职员工资之外，支付全部工资总额5—20%的数目，交纳给社会保险局，作为社会保险基金；该项百分比例表，由中央劳动部以命令规定之。保险金不得向被保险人征收，亦不得从被保险人的工资内扣除。

由于红军被迫长征，江西根据地丧失，苏区的社会保险制度并没有真正得到实施。中央红军经过长征到达陕北以后，又先后颁布了《边区战时工厂集体合同暂行准则》(1940)、《边区劳工保护暂行条例》(1941)，共产党占领的其他根据地，如晋绥边区、晋冀鲁豫边区、晋察冀边区，也根据当地的经济状况先后制定了改善工人生活、提供劳动保护的各项条例。这些条例提出，实行社会保险的目的是发展战时生产，保护工人利益，提高劳动热忱。在待遇方面采取了务实的方法，例如病假至2个月，工资减半；至3个月，发1/3; 3个月以上工资停发等措施。与根据地经济发展水平和战争年代的经济力量相适应，职工待遇标准和水平比较低。各个边区受到战争的影响，也各自依照不同情况制定了标准不同的政策，有的还增加了劳资双方就待遇发放标准进行协商的内容。

上述这些实践为中国共产党后来在全国执政并管理经济和社会提供了可贵的经验。1945年，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上做了《论联合政府》的报告，为新中国的社会治理画出了蓝图，他说：

在新民主主义的国家制度下，将采取调节劳资间利害关系的政策。一方面，保护工人利益，根据情况的不同，实行八小时到十小时的工作制以及适当的失业救济和社会保险，保障工会的权利；另一方面，保证国家企业、私人企业和合作社企业在合理经营下的正当的赢利；使公私、劳资双方共同为发展工业生产而努力。

抗日战争胜利以后，毛泽东继续论述新民主主义国民经济的指导思想，仍然强调保护工人利益和经济发展之间的平衡：“将发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利的正确方针同片面的、狭隘的、实际上破坏工商业的、损害人民革命事业的所谓拥护工人福利的救济方针严格地加以区别。”

东北和华北地区解放后，1948年全国劳动大会上提出了“在工厂集中的城市或条件具备的地方，可以创办劳动的社会保险”。会后颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》(以下简称《东北条例》)，就工伤、医疗、病假、遗属抚恤等进行了细致的规范，惠及东北420个厂矿79.6万职工，是中国在较大范围内也是在工矿业集中的地区第一次实行社会保险制度。随着解放战争向南推进，新解放的地区参照《东北条例》制定地区和部门的社会保险方法，直至1951年在全国建立了统一的保险条例。