五 依申请公开

依申请公开是切实保障和落实公众知情权，限缩政府机关公开政府信息的自由裁量空间，提升政府管理透明度的重要制度。举凡引入政府信息公开制度的国家和地区，无不允许任何公众申请政府机关公开其掌握的所有政府信息，无须审查公众获取信息的目的与用途及其是否与所申请公开的信息有利害关系。在依申请公开信息平台的有效性方面，课题组考察的主要内容有：地方政府门户网站是否提供了依申请公开栏目，是否提供申请表格，是否具有在线申请的功能，在线申请平台是否具有便民性和有效性，在线申请是否准确地适用了《政府信息公开条例》的有关规定。比如，包括对申请人信息的收集是否适度，是否对当事人申请用途、目的进行调查。

43家地方政府门户网站中，有40家网站有依申请公开政府信息的专门栏目，但其中有2家网站的栏目无法打开，其余38家网站点击该栏目后，均可以打开在线申请的页面。有32家提供了申请表格以方便公众通过传真或者在线申请，其中，提供Word等格式文件的有27家，其中有1家网站要求公众注册成网站用户并登录后方可下载表格；提供网页格式的有3家；1家没有提供统一的表格，需要到各部门网站下载，且部分网站无法下载。不提供表格的网站有9家，另有2家虽有下载表格的栏目，但链接是空的（见图5）。

有34家网站允许通过互联网在线申请，其中，1家需要通过发送电子邮件的形式提交，其余33家则提供了在线填写表格和直接提交的平台，但这33家中有2家网站必须先实名注册并登录后方可进行申请。

在可以在线申请的网站中，为本市所有部门和区县设置统一的提交平台的有31家，另有3家只能到各部门和各区县的网站上提交申请。31家有统一平台的网站中，有11家不要求提交时须选择申请部门，有20家网站要求必须选择提交申请的部门。

公众在提交申请时，除了要填写姓名以及通信地址、电话、传真、电子邮件等联系方式外，各网站还普遍要求公众在以个人身份申请时提供身份证号码、工作单位，甚至性别、年龄等信息，要求以法人及其他机构身份申请时提供单位组织机构代码、联系人的性别和年龄等信息。34家允许在线申请的网站中，仅有4家网站不要求提供上述信息。另外，其余9家不支持在线申请的网站所提供的指南、申请表格等文件也显示，多数政府网站要求提供上述信息。个别网站还要求申请人提供身份证复印件，甚至要求通过网络上传身份证扫描文件、组织机构代码证以及营业执照扫描图片。

34家提供在线申请功能的网站中，只有5家没有要求申请人说明申请公开政府信息的用途；29家要求申请人注明申请用途的网站中，15家要求“信息用途”一栏为必填项目，14家规定为选填项目；9家不支持在线申请的网站所提供的指南、申请表格等文件也显示，多数地方政府要求提供上述信息。这与课题组电话验证的结果相符，即很多地方政府在适用依申请公开时，仍将申请人限定于与所申请信息有特定关系的当事人。

为了验证在线申请平台的有效性，课题组以个人名义，向所有可以在线提交申请的34家地方政府网站提交了公开当地城市拆迁补偿指导性标准的申请（基本情况见图6）。22家网站（64.71%）对课题组在线申请提供了回执，如受理单号或者查询号码。8家网站（23.53%）没有提供任何类似回执的信息（有1家网站在申请提交1个月后，网站显示“在处理中”的申请数量仍旧为零）。另有4家（11.76%）网站未能提交成功，其中，1家网站因需要提供身份证扫描图片未能成功验证；1家网站需要通过电子邮件提交，但电子邮件被退回；1家网站选择以公民身份提交申请，但仍要求填写企业数据，填写后依旧提交失败，无法打开网页；1家网站一直提示输入信息有误，经多次检验更正仍无法提交。在提交申请过程中，还有1家网站对课题组虚拟的身份证号码进行了验证。课题组还发现，有1家网站提供的依申请公开表格中，个别项目所允许的字符长度较短，如电子邮件地址一栏所预留的字符长度短于普通电子邮件地址的长度，导致无法正常使用该地址进行申请。

34家允许提交在线申请的地方政府门户网站中，有20家提供了在线查询申请状态的功能，有22家网站提供申请结果的在线查询功能，有9家网站提供了处理依申请公开的动态信息。不过，有些网站的查询栏目隐藏在其他栏目下，需经过反复查找才能找到。评估还发现，个别网站提供了所有申请的处理结果，其中并没有隐去申请人个人信息及申请内容，有损害申请人个人权益的风险。

截至评估结束，共有12家地方政府的有关部门在法定期限内进行了回复，其中，在提交申请后的第1个工作日和第2个工作日即作出答复的分别有2家。部分网站是在网站上作出的答复，需要到网站上进行查询，其他部分网站则是按照申请时的要求，以发送电子邮件的形式作出了答复。在答复内容方面，有些地方政府的受理机构声称本机构不是合法的公开义务主体，并告知了公开义务主体，有的则告知相关信息已通过主动公开形式公开，应到政府网站查询。

做得最好的是宁波市、洛阳市、济南市。宁波市受理申请的部门除了在网站上提供了答复文件外，还以电子邮件形式发送了答复决定，并打来电话对答复内容作了说明。洛阳市受理依申请公开的机构以电子邮件的形式回复称，“经与市拆迁办沟通后确认，2009年洛阳市拆迁补偿仍采用2007年的标准”，并以电子邮件附件形式发来了2007年拆迁补偿标准。济南市有关部门在回复中称，“济南2009年城市房屋拆迁补偿标准没有，我们现在是按照《济南市城市房屋拆迁管理办法》执行”，并以邮件附件形式发来了《济南市城市房屋拆迁管理办法》全文。

从各地方政府门户网站依申请公开栏目的验证情况来看，很多地方政府利用网站搭建了依申请公开政府信息的平台，凭借高效、便捷、低成本的互联网满足公众申请获取信息的需求。一些网站还添加了在线提供受理回执、在线查询申请状态、申请处理结果、处理依申请公开的动态方面的功能，反映其在线提供公共服务意识和能力的提升，增加了处理活动的透明度，强化了自我监督机制。很多政府机关都能够在法定期限内，对申请作出回应和答复，一些地方政府不仅限于从形式上履行答复义务，更积极通过电话联系等方式，对决定内容作出细致入微的解释说明，对已经公开的信息或者不属于本部门处理的信息，不是简单地拒绝答复或者作出指引，而是积极联系有关部门，甚至直接将有关信息检索出来后发送给申请人，这表明这些地方政府及其工作人员具有较高的服务意识和服务水平。

但仍旧有很多问题值得关注。首先，一些地方并没有建设在线申请平台或者所建设的平台只有空架子，没有真正发挥作用，公众无法通过日益发达的互联网向政府索取信息。有些地方形式上具有在线申请平台，却无法提交成功，或者提交后既无回执，亦不能在法定期限内作出答复，令人质疑其在线申请平台的有效性。而且，一些地方虽然提供了在线查询功能，但该功能并不能发挥实际作用。其次，有些地方在线申请平台设计得不够便民。一些地方的在线申请平台、申请状态查询等功能没有置于网站醒目位置，特别是没有集中排列于政府信息公开平台之上，需要反复检索查找，稍有疏忽就会误以为其网站不具有该功能。一些地方设计的依申请公开平台的有关项目不合理，导致无法正常提交申请。还有的地方政府网站要求申请人必须实名注册后才能提交申请，对很多急于获取信息又不会经常使用该网站的公众而言，十分不便。而且，值得注意的是，个别地方只允许通过互联网提交申请，这违反了《政府信息公开条例》的规定，使很多没有条件使用互联网的公众不能正常提出申请，限制和剥夺了部分公民的知情权。再次，一些地方对《政府信息公开条例》有关规定存在错误认识。各地方普遍对申请人资格认识有误，以至于会要求申请人告知申请公开信息的目的与用途，这是对《政府信息公开条例》第13条的错误理解。当然，这种错误理解与《政府信息公开条例》本身规定含混不清，以及国务院办公厅在2008年4月29日发布的《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）中所作的错误解释有直接的关系，这种错误认识已经使《政府信息公开条例》在实践中丧失了其本应具有的作用和价值。各地方还过分关注申请人的身份，以至于要求其提供足够详尽的个人信息，超出法定授权和法定目的收集个人信息，这是滥用个人信息的表现，违背了《政府信息公开条例》第20条关于申请人应提交材料的规定。政府信息公开制度不是将关注重点放在谁来申请信息上，而是要解决政府机关如何依法向社会公众提供信息以提升其透明度。因此，即便申请人所提供的信息未必都属实，只要所申请的信息不属于不公开信息的范畴，政府机关就有义务公开信息，没有权力和必要去审查申请人的身份。