二 《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》的主要内容

2001年6月，国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》的主要内容除序言外还包括奋斗目标、基本方针、对象和重点、内容和途径、政策保障、组织领导6个部分36条。

《纲要》的目标十分明确，就是要尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。这一目标，简言之，是解决温饱和巩固温饱并重，与《国家八七扶贫攻坚计划》以解决温饱为主的目标有着明显的区别。

《纲要》指出，扶贫工作的基本方针是坚持开发式扶贫方针，强调以经济建设为中心，以市场为导向发展生产力。这是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶贫工作必须长期坚持的基本方针。《纲要》要求扶贫工作要坚持综合开发、全面发展。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，要加强水利、交通、电力、通信等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。这实际上是要求行业部门加大扶贫开发力度，因为行业扶贫是我国构建以专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫为框架的“大扶贫”格局的重要组成部分。《纲要》特别指出扶贫开发工作要坚持可持续发展，注意与生态建设相结合。坚持自力更生、艰苦奋斗；坚持政府主导、全社会参与也是指导我国扶贫开发工作的基本原则。

关于扶贫开发工作的对象和重点，《纲要》把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。扶贫开发工作的重点是贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区，并在这四类地区确定扶贫开发工作重点县。东部以及中西部其他地区的贫困乡、村，主要由地方政府负责扶持。各有关省、自治区、直辖市要分别制定本地区的扶贫开发规划。规划要以县为基本单元、以贫困乡村为基础，明确奋斗目标、建设内容、实施措施、帮扶单位和资金来源。规划工作的落实需要以贫困村为基础，为后来在全国范围内识别贫困村提出了客观要求，也为开展整村推进扶贫工作提供了支撑。

扶贫开发工作的内容和途径主要有：①发展种养业，这是扶贫开发工作重点内容；②推进农业产业化经营；③改善贫困地区的基本生产生活条件；④加大科技扶贫力度；⑤提高贫困地区群众的科技文化素质；⑥扩大贫困地区劳务输出；⑦推进自愿移民搬迁；⑧鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。这些工作内容和途径有些在规划执行过程中推出了进一步的细化扶贫措施，如推进农业产业化经营，后来发展成产业化扶贫；改善贫困地区的基本生产生活条件，后来推出了整村推进措施；提高贫困地区群众科技文化素质和扩大贫困地区劳务输出，后来进一步推出了“雨露计划”培训措施等。

关于政策保障，不仅要加大财政资金支持，而且要通过加强财政扶贫资金管理来提升资金使用效益。在增加财政资金支持的基础上，充分发挥金融资金的作用，通过财政资金补助金融贷款利息和放宽贷款条件，放大金融资金来加大对扶贫开发事业的支持力度。利用西部大开发政策和行业扶贫政策、开展党政机关定点扶贫工作、做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作、动员社会各界帮助贫困地区的开发建设、发展扶贫开发领域的国际交流与合作也都是我国有特色扶贫开发政策体系的一部分，是推动扶贫开发工作重要的政策保障。

《纲要》还对扶贫开发工作的组织领导进行明确规定。我国的扶贫工作采用扶贫工作责任制，即省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户。实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省的原则。实行扶贫工作党政“一把手”负责制，把扶贫开发的效果作为考核这些地方党政主要负责人政绩的重要依据。贫困地区干部队伍建设、贫困地区的基层组织建设、扶贫资金审计和扶贫开发统计监测工作以及扶贫开发工作机构等需要进一步加强，这些措施也是组织好扶贫工作的重要保障。