三 专项扶贫政策措施

在《纲要》实施过程中，为了落实奋斗目标，在专项扶贫方面国家采取了一系列的细化政策措施。这些措施主要包括贫困瞄准措施、整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、移民扶贫搬迁、贫困村互助资金和扶贫贴息贷款、以工代赈等。

（一）贫困瞄准措施

贫困瞄准主要在三个层次上进行瞄准。第一个层次是瞄准贫困县。1986年，当正式开始进行有组织、有计划的扶贫干预活动时，为了更好地组织工作，将有限的资源能够运用到最需要的地方，国家划定了国家级贫困县，当时确定了331个国定贫困县，后来增加到592个。从那时候起，以县为基本单位来分配使用扶贫资源成为中国扶贫工作的一个特点。虽然在不同时期对贫困县进行过相应调整，但这种瞄准机制一直在延续。在1986年、1994年和2001年三次选定和调整了贫困县/重点县（以下都称之为贫困县）。1986年，中央政府第一次确定了国定贫困县标准：以县为单位，1985年人均纯收入低于150元的县和人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命时期做出过重大贡献，在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到人均纯收入为300元。1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准。具体标准是，以县为单位，凡是1992年人均纯收入低于400元的县全部纳入国定贫困县扶持范围，凡是1992年人均纯收入高于700元的原国定贫困县一律退出国家扶持范围。2001年中央对扶贫重点县再次进行了调整，调整规则如下。①全国贫困县总数保持不变，依然为592个。②除河北和海南以外，东部沿海地区的省市，包括辽宁、山东、浙江、福建、广东的贫困县由各省自行扶持，退出国家扶持贫困县名单，空出了33个贫困县的名额。③将西藏整体作为一个扶贫单位，单独列入计划，其原来占有的5个贫困县名额相应让出。④其他省贫困县具体的调整方案是：各省重点县数量的确定采用“631”指数法，即各省贫困人口占全国比重的权重为60%（其中绝对贫困人口与低收入人口分别占80%和20%），农村居民人均纯收入较低的县数占全国比重的权重为30%（一般地区的人均纯收入以1300元为标准，老区、少数民族地区和边疆地区人均纯收入标准提高到1500元）、人均GDP低的县数（低于2700元）占全国比重和人均财政收入低的县数占全国比重（低于120元）合占10%的权重；各省根据指数法确定的重点县数量，在省内具体确定后，上报国务院扶贫开发领导小组审核、备案。贫困县调整之后，与《国家八七扶贫攻坚计划》时期相比，新列入的贫困县有89个，退出的县有51个（其中38个为整体退出的东部沿海地区和西藏的贫困县，其他省实际退出的贫困县只有13个）。当初，贫困县仅仅是作为扶贫项目的对象县，但是后来附着于贫困县上的优惠政策不断叠加和累积。总体来说，附着在贫困县上的政策可以分为三类：第一类，国家专项扶贫资金分配倾斜政策；第二类，国家给予贫困地区的水利、交通、金融、电力、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等行业优惠政策，如金融政策、产业招商引资税收和土地方面优惠政策；第三类，国家财政转移支付政策。贫困县获取的国家转移支付力度很大，包括公务人员的工资、重要产业项目的税收减免、优惠补贴等。

第二个层次是瞄准贫困村。进入21世纪以后，由于贫困人口更加集中聚居在更小的地理范围内，贫困人口的分布从区域分布逐渐转向为点状分布，贫困人口在空间上更加分散。同时，由于《国家八七扶贫攻坚计划》的实施极大地缓解了农村贫困问题，国家扶贫开发工作重点县（以下简称“国定县”）的贫困人口数量和比例下降非常迅速，如果仍然只坚持县级瞄准机制，势必造成扶贫资源的渗漏和目标瞄准的偏离，因此在《纲要》的指导下，扶贫瞄准方法开始向村级瞄准调整。进行村级瞄准的关键是确定贫困村。对贫困村的选择是否准确，将直接影响扶贫对象瞄准的准确性和整村推进的实施效果。贫困村的选定在原则上是根据亚洲开发银行专家组提出的参与式贫困指数（PPI）来进行的。截至2002年，全国共确定了14.8万个贫困村，占全国行政村的21.4%。除北京、天津、上海外，其他省、区、市都有贫困村。确定的贫困村分布在全国1861个县中，占全国县单位总数的68.8%，覆盖贫困人口占总贫困人口的83%。而与之相对应的重点县瞄准只能覆盖61%的贫困人口。

第三个层次是瞄准贫困人口。扶贫工作的对象是贫困人口，扶贫工作的各项措施必须要落实到人才能见效。各地在此期间开展了瞄准穷人的基础性工作，即建档立卡工作。对具有劳动能力的贫困人口，着力帮助提高自我发展能力；对丧失劳动能力的贫困人口，给予必要的救济、救助；财政扶贫资金从最初的基础设施建设逐步加大向贫困户倾斜。此项工作的总体要求是，逐户摸底，建档立卡，做到村有卡、乡有册、县有簿，并实行动态管理。各地进行的建档立卡很多都是在省级层次上开展的，全国范围内缺乏统一的监测指标框架。江苏、湖北、重庆、四川、新疆等省区市建档立卡的工作比较扎实，开展建档立卡工作提高了扶贫工作的针对性，同时提高了有限扶贫资源的使用效率。

（二）整村推进

整村推进是新时期中国农村开发式扶贫的重要内容之一。目的是利用较大规模的资金和其他资源，在较短的时间内使被扶持的贫困村在基础设施和社会服务设施、生产和生活条件以及产业发展等方面有较大的改善，并使各类项目间能相互配合以发挥更大的综合效益。从而使贫困人口在整体上摆脱贫困，同时提高贫困社区和贫困人口的综合生产能力及其抵御风险的能力。这一政策措施的推出，缘于《国家八七扶贫攻坚计划》完成后农村贫困人口的大幅减少，贫困人口的分布发生了巨大变化，贫困瞄准机制逐步下沉，开始瞄准贫困人口占比较高的村。

整村推进的技术手段就是制定和实施参与式村级扶贫规划。各省、区、市对识别出来的贫困村编制整村推进规划。然后，分期、分批进行推进。截至2005年，启动整村推进的贫困村只占总贫困村的32%，占已完成村级扶贫规划编制工作贫困村的43%。《纲要》的实施时间过半，而启动整村推进的贫困村只有近1/3，近70%的工作任务落到后5年中。截至2010年底，已在12.6万个贫困村实施整村推进，其中“国定县”中的革命老区、人口较少的民族聚居区和边境一线地区贫困村的整村推进已基本完成。

以贫困村为对象和村级扶贫规划为基础的整村推进，是这个时期中国开发式扶贫的重要举措。它的实施改变了过去以贫困县为对象的分散的扶贫模式，使贫困村的农户在短期内因获得大量的投资而在生产和生活条件方面迅速改善，收入水平也因产业的发展和生产率的提高而增加。总体来看，整村推进和其他扶贫项目投资的效果是显著的。借助参与式的方法和工具，倾听农民的声音是整村推进扶贫的一个重要特点。整村推进的资金需求量和实际资金投入缺口较大，影响了整村推进工作的有效进行。整村推进扶贫资金不足的主要原因之一是各个部门对整村推进这项工作认识上的不统一。资金不足制约了整村推进计划目标的实现。

（三）劳动力转移培训

随着中国宏观经济结构的变化，劳动力需求出现了结构性短缺。一方面，中国加入世界贸易组织，贸易量快速增加，导致劳动密集型加工品快速扩展，因此在制造业发达的东部地区劳动力市场需求巨大，技能型人才资源严重短缺，用工单位找不到合适的技术工人。另一方面，中西部地区有大量文化程度低、没有经过任何技能培训的农村剩余劳动力就业困难。在这样的背景下，国务院扶贫办决定将贫困地区劳动力转移培训作为扶贫工作的主要途径和工作重点。2004年8月，国务院扶贫办发出《关于加强贫困地区劳动力转移培训工作的通知》，宣告贫困地区劳动力转移培训工作（称为“雨露计划”）的正式开始。

在培训对象上，一是要优先安排年人均收入低于贫困线的贫困农民，这是转移培训的主要对象；二是要优先安排需要异地搬迁的农民；三是要优先安排有一定文化程度的农民。要有计划地在每个重点贫困村培养1～2名劳务输出的带头人，为大规模组织劳动力转移发挥示范带动作用。在工作方法上，认定培训转移示范基地，具体有六项标准：一是有一个好的领导班子，这是搞好转移培训工作的根本保证；二是有独立的法人资格和劳动力技能培训的资质；三是有承办劳动力转移培训相应的场所、教学设施和师资队伍；四是有相对稳定的介绍就业的能力和渠道；五是有比较完善的劳动力转移的管理体制；六是有良好的社会声誉。

2004年，国务院扶贫办制定了《国务院扶贫办劳动力转移培训示范基地管理指导意见》，开始在全国认定了国家级培训示范基地，截至2006年底，在全国建立起了31个国家级“雨露计划”示范基地；省、市、县也认定了本级的培训机构，全国各级扶贫系统共认定了2323个培训基地，初步建立起覆盖贫困地区的培训网络。各贫困地区的劳动力转移培训经费原则上要占本地区中央财政扶贫资金的10%以上。

为进一步提高贫困人口素质，增加贫困人口收入，加快扶贫开发和贫困地区社会主义新农村建设、构建和谐社会的步伐，2007年国务院扶贫办印发了《关于在贫困地区实施“雨露计划”的意见》和《贫困青壮年劳动力转移培训工作实施指导意见》，目标是在“十一五”期间，通过职业技能培训，帮助500万名左右经过培训的青壮年贫困农民和20万名左右贫困地区复员退伍士兵成功转移就业；通过创业培训，帮助15万名左右扶贫开发工作重点村的干部及致富骨干真正成为贫困地区社会主义新农村建设的带头人；通过农业实用技术培训，让每个贫困农户至少有一名劳动力掌握1～2门有一定科技含量的农业生产技术。“雨露计划”的对象主要有三类：一是扶贫工作建档立卡的青壮年农民（16～45岁）；二是贫困户中的复员退伍士兵（含技术军士，下同）；三是扶贫开发工作重点村的村干部和能帮助带动贫困户脱贫的致富骨干。

作为新阶段扶贫开发工作的重要内容之一，“雨露计划”以政府主导、社会参与为特色，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以职业教育、创业培训和农业实用技术培训为手段，以促成转移就业、自主创业为途径，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，达到发展生产、增加收入的目的，最终促进贫困地区经济发展。“雨露计划”的全面实施，标志着我国的扶贫开发工作由以自然资源开发为主的阶段，发展到自然资源开发与人力资源开发并举的新阶段。

为解决新增贫困劳动力问题，2007年以后，扶贫部门对贫困家庭“两后生”（所谓“两后生”，是指初中、高中毕业后未考取大专、中专院校，又不愿再复读的学生）进行资金补助，进一步促进贫困户家庭中的“两后生”继续接受职业教育。每年我国贫困地区都有几十万初、高中毕业落榜生，他们是农村最主要的新增劳动力。对他们进行资金补助，将从根本上解决中国新增劳动力的贫困问题，阻断贫困的代际传递。关注对“两后生”这些农村新增劳动力的培训并逐步过渡成日后对贫困地区劳动力的培训。

“雨露计划”示范基地总体上能够完成贫困地区劳动力转移培训任务，但也有少数示范基地存在管理不规范、资金使用不当、示范带动作用不明显等问题。为进一步规范示范基地管理工作，提高管理水平，使示范基地适应新阶段贫困家庭劳动力转移培训由短期向中长期培训转移，对贫困家庭“两后生”的培训由短期培训向职业教育培训的目标转移要求，进一步促进“雨露计划”的实施，切实发挥引导示范作用，2009年国务院扶贫办对示范基地进行了检查和适当调整。这是“雨露计划”改革和调整的开始。截至2010年，培训贫困家庭劳动力超过400万人次，其中80%以上实现转移就业。抽样调查显示，接受培训的劳动力比没有接受培训的劳动力月工资可提高300～400元。劳动力培训在帮助贫困地区劳动力实现就业和增加收入的同时，也使他们学到了新技术，接触了新观念，开阔了视野，增强了信心。从2010年开始，国家以促进就业为导向，开展了对贫困家庭的初高中毕业生参加职业教育给予直接补助的工作试点。

目前，贫困地区劳动力培训工作存在一些不足，例如，在招生过程中，缺乏有效的监督机制，获得招生权利的乡、村两级工作人员极容易出现寻租行为；培训工作性质本身对劳动力的特殊要求，使得劳动力转移培训工作存在瞄准目标偏离现象；培训资金严重不足、培训内容和市场需求脱节等问题的存在，给劳动力转移培训工作的可持续发展带来了一定的压力。

（四）产业化扶贫

《纲要》明确提出，要“积极推进农业产业化经营。对具有资源优势和市场需求的农产品生产，要按照产业化发展方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业。积极发展公司加农户、合作组织加农户和订单农业等。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业，到贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。加强贫困地区农产品批发市场建设，进一步搞活流通，逐步形成规模化、专业化的生产格局”。为了实现这一任务，21世纪初的扶贫工作将产业开发扶贫作为重点之一。产业化扶贫的内容包括确立当地的主导产业，建立生产基地；提供优惠政策，扶持龙头企业；探讨运行机制，实现农户和企业双赢；等等。

中国产业扶贫的主要政策内容包括两个方面：一是国家扶贫龙头企业的资格认证和管理政策；二是针对国家扶贫龙头企业提供的优惠支持政策。根据国务院扶贫办《关于申报国家扶贫龙头企业的通知》（2003年），国家扶贫龙头企业是指以农产品加工或流通为主业，或以贫困地区劳动力为就业主体的，通过各种利益联结机制带动贫困农户进入市场、促进贫困地区产业结构和就业结构调整、在规模和经营指标上达到规定标准并经国务院扶贫办认定的企业。龙头企业有明确的认定标准、申报和认定程序和具体管理办法。

扶贫龙头企业的支持类政策包括以下几方面的内容。①信贷扶贫政策。中央政府为促进产业化扶贫所推出的相关政策主要是认定扶贫龙头企业和发放贴息贷款。扶贫龙头企业是产业化扶贫目标能否实现的关键所在，也是贴息贷款的主要扶持对象。为了使信贷扶贫资金的运作更安全、更有效，2005年，国务院扶贫办根据《关于申报国家扶贫龙头企业的通知》（2003年）中确定的评定标准，第一批认定了260家国家扶贫龙头企业作为扶贫贴息贷款的重点扶持对象，并要求各省、区、市积极为国家级扶贫龙头企业创造良好的外部环境，扶贫部门要把扶持国家扶贫龙头企业的发展作为主要任务之一，中国农业银行要把支持扶贫龙头企业的发展作为信贷扶贫的主要工作。2008年，国务院扶贫办又认定了第二批国家扶贫龙头企业，前后两批共认定625家国家扶贫龙头企业。产业化扶贫资金主要来源于财政贴息贷款。从具体运作看，2003年用于产业化扶贫的贴息贷款达50亿元，占全部扶贫贴息贷款的57.2%。从中可以看出，在扶贫贴息贷款的使用上，产业化扶贫占据了很重要的地位。②财政扶持政策。江西省财政从2002年起每年安排300万元专项资金，以奖代补，用于鼓励和扶持在农业产业化经营中进行技术创新和品牌培植的省级扶贫龙头企业、民间流通合作经济组织等。一等奖奖金达50万元。安徽省霍山县不仅积极帮助扶贫龙头企业争取上级扶持，还将扶贫信贷、农业综合开发等项目资金切块捆绑，每年投入约3000万元用于扶持重点龙头企业。在品牌培育上，采取以奖代补的办法，对通过绿色、有机食品和无公害农产品认证以及获得中药材生产批文号的龙头企业给予申报认证费用50%的奖励；对获得欧盟、美国FDA等国际认证的，一次性奖励5万元；对取得ISO 14000和HACCP认证的，每件奖励2万元，对在境外注册农产品商标的，每件奖励1万元；对创建省级和国家级农产品生产、加工和营销质量标准体系的，每一系列分别奖励2万元、4万元；对进入市级、省级、国家级重点龙头企业的，分别奖励1万元、5万元、10万元；对获得省名牌产品、国家名牌产品、国家驰名商标的分别奖励5万元、10万元、20万元。③税收优惠政策。湖北省对从事种植业、养殖业和农产品加工业的重点企业，以及到贫困地区兴办的企业，免征3年企业所得税。江西省宁都县田头乡政府在税收、办证等方面予以支持，如免征种植户、加工户2/3的农林特产税，在加工环节，只征收地税应征额的1/7，并无偿提供建厂房用地。安徽省霍山县对农业加工项目自投产之日起，企业所得税部分前3年全额免征，后3年减半征收，被认定的高科技项目，扶持再延长3年。④土地使用优惠政策。内蒙古呼和浩特市规定，对扶贫龙头企业合理的用地需求优先安排，优先审批。重庆市规定，市级扶贫龙头企业在尚未确定使用权的荒山、荒坡、荒滩、荒水“四荒”地上实施农业产业化项目，可通过承包、租赁、拍卖等方式，获得最高年限为50年的土地使用权。

2001～2010年，通过产业化扶贫为全国贫困地区重点培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等主导产业。其中，马铃薯产业已经成为贫困地区保障粮食安全、抗旱避灾、脱贫致富的特色优势产业。产业扶贫有效带动贫困农户实现了脱贫致富。产业化扶贫政策措施尽管在农村贫困人口脱贫方面发挥着重要的作用，但是这项措施也有先天的不足，主要表现在以下几个方面。一是难以应对市场的不确定性。产业规划在实施时，那些有很好市场前景和利润空间的产业项目，但在最终投产后效果可能迥异于规划时的预期，如项目周期一般为3～5年的林果业扶贫项目。二是产业扶贫项目效果的外溢性。产业扶贫项目不可能仅仅针对零散的贫困户开展，因为任何一个产业的培育都需要有规模效应，需要非贫困户的参与和引领。但非贫困户一旦参与，产业扶贫项目的收益就容易被非贫困户最大限度地捕获。同时，政府为产业扶贫项目提供的部分支持措施，如改善灌溉措施、提供信息服务等，往往具有公共物品或准公共物品的属性，不可避免地导致具有更强投资经营意识和能力的非贫困户获取产业扶贫项目带来的好处。产业扶贫项目的外溢性和市场的不确定性直接影响了产业扶贫项目的扶贫效果。

（五）移民扶贫搬迁

中国政府有组织的扶贫开发移民开始于1983年的“三西地区”建设。到20世纪末，这种有组织的以扶贫为目的的自愿性移民取得了良好的社会经济和生态效益。鉴于自愿移民扶贫对中国扶贫工作的突出贡献，在21世纪初制定的《中国农村扶贫开发纲要》中，将自愿搬迁扶贫作为扶贫工作的重要途径和手段，并明确规定：要稳步推进自愿移民搬迁。对极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫。要在搞好试点的基础上，制定具体规划，有计划、有组织、分阶段地进行；要坚持自愿原则，充分尊重农民意愿，不搞强迫命令；要因地制宜、量力而行、注重实效，采取多种形式，不搞“一刀切”；要十分细致地做好搬迁后的各项工作，确保“搬得出、稳得下、能致富”。

2001年，时任总理温家宝在中央扶贫开发工作会议的讲话中指出：关于少数不具备基本生存条件地区的移民搬迁工作非常复杂，一定要高度重视，精心组织。一要制定具体规划；二要坚持自愿原则；三要从实际出发，要因地制宜，量力而行；四要妥善做好安置工作。在县内开展的移民搬迁由县级政府负责组织实施，跨县的由省级政府统一协调。21世纪初，国家发改委利用部分国债资金实施易地移民搬迁试点。2001年9月，《国家计委关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》就移民搬迁工作细化安排。2003年，国务院扶贫办进一步明确，自愿移民搬迁是新阶段扶贫工作的一个必然选择，也是全面建设小康社会的必然要求。

移民迁出地的选择一般要具有以下特征：①自然条件恶劣，大部分属于山区、地质灾害频繁发生地区，生态环境相对比较脆弱；②基础设施条件差，并且对其进行改善投入成本高；③耕地条件差，一方水土养活不了一方人；④人口密度相对较小，居住比较分散。而对于移民户的选择，在大部分省区都从其自然资源拥有、家庭经济条件和劳动能力等方面考虑，从原则上规定贫困户和低收入农户优先搬迁。而对于安置地的选择一般则从土地资源和基础设施配套等方面考虑，选择有充足的后备土地资源，尽量减少和当地居民之间的资源竞争冲突以及有比较完善的教育、交通、医疗、市场等基础设施的地方。

移民搬迁补贴主要包括住房补贴和搬迁补贴，一般为5000元/户至2.5万元/户。补贴资金主要来自财政扶贫资金和以工代赈资金，补贴方式分为现金补贴和物质补贴两种，并且在不同的省、区还对农户安置提供了一些优惠政策。土地问题的解决是使移民能够稳定地生活在安置地的保证，尤其是在政府有组织的从农到农的安置模式为主的移民活动中。土地政策主要包括耕地资源和宅基地的分配和使用。

从全国来看，移民搬迁模式表现出以下几个方面的特点：第一，从空间上来讲，以县内搬迁为主；第二，从安置方式来讲，以集中安置为主，辅之以插花安置；第三，从安置后的生产方式来看，仍然以有土安置为主，即“从农到农”安置模式；第四，从移民工作的组织主体来看，政府仍然发挥着主导作用。

移民搬迁对于搬迁农户产生了很多积极的影响，主要表现为生存环境的改善、收入水平的改善、移民对社会公共服务的可及性大大提高等。移民搬迁带来的这些发展上的优势，也使大部分搬迁农户能够在安置地安居下来，对移民政策的满意程度相对比较高。但是移民搬迁也给部分农户生计带来了很多消极的影响，主要包括以下几方面。第一，生活方式的转变带来现金支出的增加，个别地方形象工程和新村建设等增加了农户的搬迁成本，造成部分搬迁农户负债情况严重。第二，劳动方式、消费方式和现金支出结构的变化以及文化上的差异，使部分移民在安置地很难适应，长期不能融合到当地的生产生活中。第三，部分移民安置地的土地问题，如征地引起的安置地原居民和移民农户之间的利益冲突、安置地土地条件差不足以维持农户的生计需求、不能给农户提供必要的宅基地等，成为制约移民农户发展生计的主要障碍。第四，水、路、电、教育、医疗、市场等配套建设的不完善也使得移民生活陷入了困境。第五，一些地方没有考虑到安置地的环境承载力，大量的人口迁入给当地带来了沉重的环境负担，安置地的生态环境问题逐渐显现。

自愿性移民搬迁活动存在的最大困难就是资金缺口太大。首先，计划投资标准和实际投资标准之间差距明显，全国各省制定的补贴标准为人均5000元左右，人均实际投入与此相比相差800元，全国按照已搬迁的340万人计算，仅此一项资金投入缺口就达到了27亿元。如果按照移民搬迁的实际投入成本计算，缺口将会更大。其次，计划投资标准和实际需求之间差距也非常明显。根据地方负责官员的估计，在青海人均投资需要1.5万元，在江西人均投资需要1万元，在云南省人均投资也需要1万元。如果按照人均实际需要投资1万元计算，则搬迁1人，资金缺口为5800元，搬迁340万人，则缺口达到了近200亿元。因此，加大对移民搬迁这项工程的投入，是保证这项措施真正发挥缓贫作用的关键。截至2010年，中国政府对770余万贫困人口实行了扶贫搬迁，有效地改善了这些群众的居住、交通、用电等生活条件。在推进工业化、城镇化的进程中，一些贫困地区把扶贫搬迁与县城、中心镇、工业园区建设和退耕还林还草、生态移民、撤乡并镇、防灾避灾等项目相结合，在促进贫困农民转移就业的同时，改善了这些群众获得公共服务的条件。

（六）贫困村互助资金和扶贫贴息贷款

改革开放以后，我国农村地区的金融融资需求不断增长，但与繁多的金融服务需求相比，我国农村金融体系所提供的金融服务显得十分不足。为缓解农村金融发展滞后、金融产品不足，缓解贫困村、贫困农户生产发展资金缺乏，帮助贫困农户增加收入，培育农村专业合作组织和新型农民，提高贫困农户自我管理、自我组织和自我发展的能力，2006年5月国务院扶贫办和财政部联合下发了《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》，在河北、山西、内蒙古、黑龙江、宁夏等14个省份的140个村启动开展贫困村互助资金试点，探索财政扶贫资金使用管理和农村微型金融发展的新机制和新模式。

贫困村互助资金指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。这里提到的贫困村互助资金不同于由妇联、各种非政府组织等开展的小额信贷组织，也不同于由银监会所推动的农村资金互助社。使用财政扶贫资金开展贫困村村级互助资金试点，农户自愿入股，贫困户由政府配股，实行封闭运行，借款额度一般有最高额度限制。贫困村互助资金主要由三部分组成：一是财政扶贫资金，其中中央财政平均每个试点村补助15万元；二是村民自愿缴纳的互助金；三是社会各界以扶贫为宗旨无附加条件的捐赠资金。为克服互助资金试点中出现的问题，不断制定和完善有针对性的措施，2009年国务院扶贫办下发了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》，强调要准确把握互助资金试点的总体目标和基本原则；进一步明确了互助资金的性质和来源；试点过程中要牢牢把握好宣传发动、互助组织组建、规范资金运行规则、能力建设、风险防范机制建设、加强外部监管关键环节。

截至2010年底，国家在全国1.36万个贫困村开展了贫困村互助资金试点，这在一定程度上缓解了贫困农户面临的生产资金短缺问题，加快了农村贫困群众脱贫致富的步伐。但贫困村互助资金试点政策仍处于不断完善之中。最新数据显示，截至2015年底，全国已经有2万多个贫困村开展了这项试点。

扶贫贴息贷款是扶贫部门从扶贫资金当中拿出一定的比例对扶贫贷款进行贴息。扶贫贴息贷款政策是实施较早的扶贫政策之一，此政策实施的目的是通过一定的财政扶贫资金贴息引导和撬动金融机构扩大贷款投放规模。2001～2010年，中央财政累计安排扶贫贷款财政贴息资金54.15亿元，发放扶贫贷款近2000亿元。贴息贷款的对象主要是贫困农户、扶贫龙头企业、专业合作社等，或者用于基础设施项目。2008年国家对扶贫贷款管理体制进行全面改革，通过引入市场竞争机制、扩大扶贫贷款机构经营权限、下放贴息资金管理权限、改进中央财政贴息办法等一系列改革措施，使扶贫贴息资金到户率大大提高，进一步调动了地方和金融机构开展扶贫开发的积极性，有效地改善了贫困群众贷款难问题。

（七）以工代赈

以工代赈是从20世纪80年代开始实施的一项农村扶贫政策。以工代赈扶贫资金重点用于贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村小型基础设施建设，主要包括县乡村公路、农田水利、人畜饮水、基本农田、草场建设、小流域治理、移民搬迁等。2001～2010年，以工代赈政策没有大的调整和变化，中央政府累计投入以工代赈资金550多亿元，有效地改善了贫困地区的生产生活条件。