四 行业部门扶贫政策

扶贫开发领导小组成员单位一般包括能够促进扶贫的各主要行业部门，由此逐步演化出行业扶贫的概念。扶贫机构设立初期，由于当时国家的贫困状况属于整体性贫困，各行业部门都在自己的职能范围内开展工作，以促进经济发展和减少贫困。对于贫困状况特别严重的地区，国家设立专职扶贫机构，制定并实施专项的贫困政策干预，因此，专项扶贫当时吸引了更多的注意力。行业部门的扶贫作用主要体现在促进经济发展的过程中，实际上发展经济是促进减贫最有效、最可持续的手段。行业部门在扶贫中应该发挥更大的作用。例如，大多发达国家都主要是依靠行业部门实施一系列瞄准贫困群体的扶贫政策。《国家八七扶贫攻坚计划》完成后，行业扶贫的提法日益活跃在与扶贫相关的概念中。行业部门在开展业务时，往往根据自身业务开展目标定位和制定规则进行，并非强调对扶贫的关注和倾斜，这样业务无法覆盖全部贫困地区和贫困人口，并使其受益。例如，农业部门实施的粮食补贴政策，目标是瞄准粮食主产区，而非专门关注贫困地区和贫困人口。再如，交通部门在分配财政资源时通常会优先考虑交通项目带来的经济效益大小；能源供电部门会考虑架设供电线路的成本和效益。行业扶贫的含义更多强调行业或部门在充分利用自身的资源优势、管理经验和技术规范等基础上，有目的地瞄准贫困地区和贫困人口，进行政策倾斜和干预，帮助贫困地区和贫困人口脱贫。行业扶贫的兴起，也是由于专项扶贫工作中有限的资金、人力和专业知识储备等难以满足21世纪扶贫攻坚的需要。为推进扶贫开发工作，客观上需要政府对现有的扶贫资源进行跨行业、跨部门整合和布局。在这种背景下，行业扶贫的重要性逐步凸显，行业扶贫政策也相继推出，甚至推出了细分的行业扶贫规划。行业部门扶贫侧重于改善贫困地区的发展环境和条件，以针对致贫的各种因素，如完善基础设施、发展产业、推广生产技术、重视教育、改善卫生和饮水条件、重视能源和生态环境建设等。

（一）农业行业扶贫

21世纪以来，国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，全面促进农村经济社会的发展，使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。国家相继取消牧业税、生猪屠宰税和农林特产税。全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴；推行集体林权制度改革，使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权，落实各项优惠政策，发展林下经济和森林旅游，增加农民收入。围绕贫困地区特色优势产业，采用科技承包、技物结合、典型示范等方式，推广各类先进实用农业技术，提高种养业生产效率。建立农业支持保护体系，从基础设施建设到农业科技进步，从农民培训到农民专业合作组织发展，从动植物疫病防治到农产品质量安全体系建立，公共财政通过投资、补助、贴息、税收优惠等不断加大对现代农业建设的支持力度，不断加大强农惠农富农和扶贫开发的投入力度。中央财政用于“三农”的支出从2003年的2144.2亿元增加到2010年的8579.7亿元，年均增长21.9%，公共财政覆盖农村步伐明显加快。国家的一些强农惠农富农政策率先在贫困地区实行，向贫困地区和贫困人口倾斜。

（二）交通扶贫

在国民经济和社会发展“十一五”期间，我国公路建设的重点是国道主干线、国家重点公路、路网改造、农村公路及客货运枢纽。这反映出，国家交通建设重点开始关注农村公路建设。在农村交通扶贫方面，交通部门重点实施农村公路“通达”和“通畅”工程，积极推进乡（镇）和建制村通沥青（水泥）路建设，满足贫困地区群众的基本出行需求。同时，加强农村公路危桥改造和安保工程建设，改善农村公路网络状况，提高农村公路安全水平和整体服务能力；推进乡镇客运站建设，加强口岸公路、红色旅游公路建设，支持重要水运通道和便民内河水运设施建设，改善贫困地区交通条件。

（三）水利扶贫

水利部根据《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》制定了《全国水利扶贫规划纲要（2001～2010年）》，对水利扶贫的指导思想和基本原则、奋斗目标、主要任务、保障措施等进行明确规定。指导思想中强调，水利扶贫要以中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区、特困地区以及遗留问题突出的库区和移民安置区为重点，从可持续发展的战略高度，优先解决好水的问题，把解决由于缺水导致贫困和生态恶化的问题放在水利扶贫工作的重要位置，以解决农村饮水、建设基本农田、发展节水灌溉、解决农村缺电、增强抗灾减灾能力、改善生存环境为重点。为达到水利扶贫规划目标，水利部门开展了农村饮水安全工程建设；因地制宜开展了小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠“五小水利”工程建设；在有条件的地区，实施了跨区域水资源调配工程；加强了防洪工程建设，加快了病险水库除险加固、中小河流治理和水毁、灾毁水利工程修复；加强了水源保护及水污染防治等。

（四）能源扶贫

能源部门先后组织实施一、二期农村电网改造工程、中西部地区农网完善工程、户户通电工程、无电地区电力建设工程，提高了农村电网供电可靠性和供电能力。因地制宜发展太阳能和风力发电，解决不通电行政村、自然村用电问题。推进水电新农村电气化县建设。加强可再生能源技术服务体系建设，继续推进沼气、节能灶、小水电代燃料等农村生态能源建设。能源扶贫措施还包括“十二五”期间推出的光伏扶贫，这是利用太阳能光伏发电，由国家电网无条件收购发电。

（五）农村危房改造

2008年7月，以解决农村困难群众基本住房安全问题为目标，在贵州省组织开展了农村危房改造试点，目的在于加快解决贫困群众居住安全问题和消除农村贫困、改变农村面貌。中央农村危房改造试点补助对象重点是居住在危房中的农村分散供养“五保户”、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户。各地要按照优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本安全住房的要求，合理确定补助对象。农村危房改造项目实施要坚持公开、公平、公正原则，规范补助对象的审核、审批程序。同时，要建立健全公示制度。从2009年起，中央扩大农村危房改造试点，试点范围、危改任务量和补助资金逐年扩大，中央户均补助标准逐步提高。3年来，国家累计安排补助资金117亿元，支持203.4万贫困农户开展危房改造。2010年，已覆盖全国陆地边境县、西部地区县、国家扶贫开发工作重点县、国务院确定享受西部大开发政策的县和新疆生产建设兵团等。

（六）科技扶贫

科技部门组织大专院校、科研院所派遣有实践经验的专家和中青年知识分子组成科技开发团，并向扶贫开发工作重点县派驻科技副县长，帮助研究和制定科技扶贫规划，筛选科技开发项目，引进先进实用技术，组织技术培训，解决产业发展中的关键技术问题，提高贫困地区产业开发的技术水平。在贫困地区推进科技特派员农村科技创业行动，鼓励科技人员与农民结成利益共同体，开展创业和服务，引导科技、信息、资本、管理等现代生产要素向贫困地区集聚，促进当地经济社会发展和农民增收致富。

（七）教育文化扶贫

从2001年秋季开始，财政部、教育部联合对中西部农村地区在义务教育阶段中家庭经济困难的学生试行免费提供教科书。从2004年秋开始，国家在部分贫困地区开始实施“两免一补”政策，即对贫困地区的学生免杂费、免书本费，逐步补助寄宿生生活费。国家每年拿出1亿元，作为家庭经济困难学生上学的补助。为保证助学金制度的顺利实施，国务院要求各级政府都要建立助学金专款。此外，中央财政2002年安排2亿元，2003年安排4亿元用于向未完成“普九”任务的国家扶贫开发工作重点县和中西部农村地区贫困中小学生免费提供教科书。2004年，中央财政把免费教科书发放范围扩大到中西部地区所有家庭经济困难的2400多万名中小学生。2005年，中西部地区农村义务教育阶段享受免费教科书的家庭贫困中小学生人数由2004年的2400万人增加到约3000万人。2006年起，国家按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的总体思路，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，稳步增加财政投入，逐步建立中央和地方分项目、按比例分担经费的农村义务教育长效经费保障机制。从2006年春季开学起，西部的12个省份、新疆建设兵团和中部地区享受西部政策的部分县市全面建立了农村义务教育经费保障机制，西部农村地区义务教育阶段学生免除学杂费，还补助学校公用经费、免费提供教科书、补助寄宿生生活费，建立了改造维修校舍长效机制，加强宿舍、食堂和必要的基础设施建设，改善办学条件；实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡和地区之间优质教育资源共享。2006年秋季，中部的各省相继建立经费保障机制，并于2007年把“两免一补”的惠民政策，全面推广到中东部地区40万所农村中小学的近1.5亿名学生，实现了全国范围全面建立农村义务教育经费保障机制。文化部门开展农村公共文化服务体系建设，着力建设乡镇综合文化站，组织开展全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程、“农家书屋”工程。

（八）生态扶贫

巩固退耕还林成果，完善补助政策，延长补助期限。实施退牧还草工程，采取封山育草、禁牧等措施，保护天然草原植被。在西藏等地开展草原生态奖励补助试点。组织实施京津风沙源治理工程，在项目区大力发展生态特色产业，实现生态建设与经济发展有机结合。实施岩溶地区石漠化综合治理工程，通过封山育林育草、人工植树种草、发展草食畜牧业、坡改梯、小型水利水保等工程，实现石漠化综合治理与产业发展、扶贫开发结合。实施三江源生态保护和建设工程，通过退耕还草、生态移民、鼠害防治、人工增雨等措施，加强长江、黄河和澜沧江发源地的生态保护，加快完善生态补偿机制，加大天然林保护、湿地保护与恢复、野生动植物保护和自然保护区建设力度，维护生物多样性。

（九）特殊群体和特困区域扶贫

在特困区域扶贫方面，国家民委于1998年倡议发起了“兴边富民行动”，支持边境地区加快经济社会发展，帮助边境群众增收致富，扶持范围覆盖全国所有陆地边境县和新疆生产建设兵团边境团场，2000～2010年共投入“兴边富民”资金22.1亿元。国家把对少数民族、妇女、残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。对全国人口在10万人以下的22个人口较少民族实行专项扶持，编制并实施《扶持人口较少民族发展规划（2005～2010年）》，对人口较少民族及其聚居区投入各项扶持资金37.51亿元，集中力量帮助这些民族地区加快发展步伐。组织实施《中国妇女发展纲要（2001～2010年）》，把缓解妇女贫困程度、减少贫困妇女数量放在优先位置，加大对贫困妇女扶持力度，帮助、支持贫困妇女实施扶贫项目，鼓励、支持以妇女为主的扶贫经济实体的发展。2009年以来，还组织实施了小额担保贴息贷款项目，截至2011年7月底，累计发放贷款409.93亿元，其中农村妇女获得贷款259.23亿元，使贫困妇女成为扶贫资源的获得者和扶贫成果的直接受益者。同期，针对农村残疾人，国家组织实施了《农村残疾人扶贫开发计划（2001～2010年）》，因地制宜选择符合残疾人特点的扶贫项目和方式，解决贫困残疾人温饱问题，缩小残疾人的生活水平与社会平均水平的差距。国家还通过了《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》，出台了系列措施以保障儿童生存权、发展权、受保护权和参与权。

（十）中央单位定点扶贫

定点扶贫工作是中国特色扶贫开发工作的重要组成部分，是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度的重要举措，也是定点扶贫单位贴近基层、了解民情、培养干部、转变作风、密切党群干群关系的重要途径。1986年以来，我国就实施了定点扶贫政策，即中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校等对指定的国家扶贫开发工作重点县进行结对帮扶。2001年以来，各定点帮扶单位根据自身业务优势和被帮扶县的实际，开展了形式多样、内容丰富的定点帮扶工作，如投入直接资金和物质、派驻帮扶干部、引进资金和项目、举办人才培训班、参与地方扶贫规划和扶贫工作等。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步做好定点扶贫工作的通知》。各定点扶贫单位积极行动，加强了对定点扶贫工作的领导，紧紧围绕扶贫工作重点，充分发挥各自优势，不断加大资金、项目、干部和工作指导等方面的力度，创新工作方式，不少单位主动承担新的定点任务，定点扶贫工作取得显著成效。

其他行业部门扶贫。除了以上列举的各类行业部门扶贫外，还有金融扶贫、旅游扶贫等。