第一章 引言

第一节 问题的提出

一 低碳经济背景下环境审计的发展

气候变化成为世界环境问题的主题，无疑对可持续发展提出了更为严峻的挑战，人们试图通过节能减排、构建“碳交易”市场等措施来缓解气候变化带来的冲击，低碳经济发展正好适应了气候变化和环境问题的需求。

1．低碳经济对环境审计的需求

随着全球人口的不断增长和经济规模的不断扩大，日益增加的碳排放所导致的全球变暖已经对地球的环境造成严重的威胁。在此背景下，“碳足迹”“低碳经济”“低碳城市”等一系列新观念、新概念应运而生，“低碳”成为一种时尚。统观有限的能源、当前的发展步伐、产业结构、技术水平，以及国家社会所给予的排放限制，中国都应当发展低碳经济。

与此同时，低碳经济的背景对环境审计提出了新的要求。环境审计的开展有利于改良“粗放型”经济增长模式，减少环境污染，提高自然资源利用率，保护我们共同的家园。环境审计是指鉴证并监督政府及企业的环境责任履行情况，监督环保资金去向，能够提高环保资金的使用绩效，有助于国家的环境政策得到进一步的贯彻与落实，有利于实现社会的可持续发展。环境审计多元化发展有利于推动承担低碳经济建设主要责任的企业自发地加入环境保护的行列，促进经济、环境与社会和谐发展。在低碳经济背景下开展环境审计是审计发展的必然趋势，更是低碳经济对环境审计的需求，其发展丰富和完善了环境管理系统和审计理论，是经济社会与时俱进的产物，通过环境审计可检验低碳政策的制定和执行。因此，发展低碳经济需要环境审计。

2．环境审计适应低碳经济的发展方向

我国环境审计历经了起步、探索、发展阶段，具体的评价方法也随之变化，经历了从传统型到创新型再到综合型的演变。在此将基于历史制度分析法对环境审计评价方法的演进历程进行简要回顾，以时间为维度动态分析。

第一，传统环境审计评价阶段。20世纪90年代是环境审计发展的起步阶段，审计工作主要围绕环境保护资金的使用展开。因此，环境审计的评价以财务指标为主，通常局限于常规性审计方法，通过检查、监盘、观察、查询、函证、计算和分析性复核等传统审计方法对政府拨付的环保资金的收支进行监督和审查。此时，尚未形成针对环境审计的专业评价标准和技术方法，政府及企业的环境保护工作无法获得提供指导性意见。

第二，创新环境审计评价阶段。1998年后环境审计进入探索期，大量针对节约资源的环境审计工作在社会各领域展开，使得审计范围大大扩展，传统的环境审计评价方法脱离了时代要求。因此，许多学者将环境经济学方法融合引入常规性审计领域中，自发性地开创了大量创新型环境审计评价方法。2000年，辛金国等学者将费用效益分析法应用于了环境审计。另外，机会成本法、资产价值法、恢复防护费用法、调查评估法、人力资本法、环境决策分析和风险分析法等新型分析方法，也因适应了环境审计的特殊性而在环境审计领域得到广泛应用。

第三，综合环境审计评价阶段。2003年，我国环境审计步入发展阶段，其应用领域也得到进一步拓展，从而对环境审计的方法提出了更高要求，全面性与综合性评价的重要性加强。因此，只有充分融合财务收支审计、合规性审计和绩效审计，构建定性与定量双重指标的综合评价体系才能够满足低碳经济发展的现实需求，才有助于促进资源节约型、环境友好型社会的建设。2004年，贾妍妍提出了环境绩效评价的定量指标体系;2005年，杨婷在对企业内部实施环境审计时构建了定性、定量双重指标来进行绩效评价；有学者引入“平衡计分卡”理念，在衡量企业环境保护行为时从财务、客户、内部环境管理及可持续发展四个维度入手；另外，层次分析法等也在环境审计评价指标模型构建中得到应用。

二 环境审计的国内外发展

随着工业化进程的加快，一些国家和地区片面追求经济增长而忽视环境的保护与治理，导致人类的生活和生存环境严重恶化：温室效应引起全球变暖，臭氧层破坏增大了地表紫外线辐射强度，水源污染引发淡水资源短缺，森林锐减造成水土流失。这些事实让全球意识到加强环境保护、实现可持续发展的重要性。

1．国外环境审计的发展

1972年6月5日，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了人类环境工作会议，并通过了《人类环境宣言》。《人类环境宣言》的颁布标志着环境保护事业已成为全球性主题。1992年，世界最高审计机关国际组织（IN-TOSAI）成立了环境审计工作组（WGEA），倡导各国最高审计机关通过审计工作对国家环境政策施以影响，促进环境保护事业发展。1995年，最高审计机关国际组织发表了《开罗宣言》，并着手起草《从环境视角进行审计活动的指南》，旨在促使各国最高审计机关在行驶审计职责时对环境问题进行考虑，并为开展环境审计提供指导。1995年以后，全球环境审计工作蓬勃发展，环境审计项目超过2000项，涉及水、固体废弃物、能源、大气等生态环境方面。水资源环境审计作为减少水环境不利影响、实现可持续发展的一种规制性工具介入水环境污染治理问题始于1996年，并在1996～1998年发展得尤为迅速。

2．国内环境审计的发展

环境的不断恶化和资源的快速耗竭已威胁到生态和社会的发展，高额的环境治理成本严重阻碍了中国经济的发展。据世界银行发表的《中国环境报告》测算，中国仅水和大气污染造成的损失就高达540亿美元/年，占年度GDP的8%，几乎抵消了我国的年度经济增长额。根据“环境库茨涅茨曲线”，在一定限额内，人们能以牺牲环境换取经济的发展，但一旦超过该限额，国家要谋求GDP的增长必须降低污染，进行可持续协调发展。

1989年，中国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，将环境保护规划纳入国民经济和社会发展计划。1994年，中国制定了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》，将可持续发展战略作为指导我国国民经济和社会发展的纲领性方针，以使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。1998年，审计署成立了农业与资源环保审计司，明确了环境审计的职责。2007年，《审计署2008—2012年审计工作发展规划》提出要建设符合我国国情的环境审计体系。2011年，审计署在《审计工作“十二五”规划》中指出，要贯彻落实环境保护和节约资源的基本国策，加强环境政策法规的贯彻落实，推动环境审计的发展。