二 核心概念界定

（一）流域公共治理

流域是区域的一种特殊类型，它是以河流为中心，由分水线包围的一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，在地域上有明确的边界范围。流域内各自然要素的相互关联极为密切，地区间相互影响显著，特别是上下游间的关系密不可分。

大河流域孕育了不同的人类文明，经过历史的演变，流域已经成为以水为媒介，水、土、气、生等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互联系、相互作用的复合系统。流域系统之所以特殊，就在于这个系统及其治理特点具有整体性、区域性、层次性和网络性、开放性和耗散性以及非稳定性和非线性的特点。传统意义上的流域管理的概念一般是指对流域水资源和水环境的开发、利用、配置、节约、保护等活动，也包括流域周边环境维护如水土保持等活动，通过进行综合管理，以加强流域内的江河、湖泊安全泄洪和抗旱除涝的能力，改善流域水环境，为流域内国民经济和社会发展提供有效的水资源保障。传统意义上的流域治理依然属于流域开发和兴利除害的工程概念，与本研究从公共管理学角度讨论的现代流域治理的概念有很大差别。在这些对流域治理的概念的理解中，也有广义和狭义两种视角。大致说来，广义的视角认为流域管理涉及各行业与水土资源开发和发展有关的领域和部门，是指为充分发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益，以流域为单元，在全面规划的基础上，因地制宜采用综合治理措施，在防治自然灾害的同时，对水土资源进行保护、改良与利用，并不是完全指水资源的管理。如美国的田纳西河流域管理以及澳大利亚的全流域管理实际上就是采用的这种含义。狭义的视角则从水资源管理本身出发，认为流域公共治理是水资源管理模式中的一种，是人们为科学、有效地开发、利用、保护水资源而建立的适用于水资源这一自然特性的一套系统的管理制度，治理主要是针对水资源的管理。实际上，英国和法国就是采用这种含义。

笔者认为，流域公共治理的概念，可以界定为在可持续发展的前提下，以政府为主体，调动企业、团体和个人通过一些复杂的机制、过程、关系和制度对流域涉水公共事物进行综合管理，以追求实现流域福祉的最大化，达到水资源的最佳配置和水环境与水生态的良性发展。流域公共治理涉及非常复杂的公共事务，由于水资源几乎涉及所有人的利益，其管理体制的安排可以说是世界各国共同的难题。从人类目前的经验看，流域的治理涉及非常复杂的制度安排，没有绝对统一的模式，既不能主要依赖集权管理，也不能完全以自治管理为基础。目前的共识是：流域公共治理必须从简单的技术治理走向综合治理，综合的概念不仅要包括经济治理和社会治理，更要包括生态治理，公共治理的目标应确立为在可持续发展的前提下追求流域福祉的最大化。流域公共治理还是一门平衡的艺术，要在政府与市场、集权与分权、效率与公平之间取得平衡，要在中央与地方、地方与地方、部门与部门的冲突中寻求平衡，甚至还要在经济与生态、生存与发展、眼前与未来的困惑之中权衡。治水的艺术，很大程度上是一门实践的艺术。下面，对传统流域治理和笔者界定的现代流域公共治理的区别进行梳理（见表1-1）。

（二）政府间协调

协调是管理学所面临的最古老的问题之一。协调的概念出现较早，古典管理学者古利克认为协调是“为了使各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现目标，是一种使工作的各个部门互相联系起来的极为重要的职能”。因此，政府间协调也是政府管理的重要职能，是指在政府管理过程中引导组织之间、人员之间建立相互协作和主动配合的良好关系，以有效利用各种资源实现共同预期目标的活动。政府间协调不是在非此即彼的相互排斥的两级作选择，而是在有关各方求同存异的基础上对差异之处进行融合调整，以实现和谐和整体利益的最大化。

协调从内涵及功能来看，具有多学科交叉、渗透与融合的特点，其研究工作的切入点也呈现多样化的特点。但从各学科不同的对协调的定义来看，协调行为必然涉及依赖、冲突、整合。

协调问题和治理模式是密不可分的。在制度经济学中，从效率角度来看，不同的生产行为对应不同协调模式，三个基本的协调模式为科层组织（hierarchy）、市场（market）、网络（network）（见表1-2）。

科层组织是政府体系的基本形态，科层式政府间协调一直是各级政府组织有序运转、互相配合、履行职能的重要动力，也是政府组织运转的重要环节。本书所研究的流域公共治理中的科层式政府间协调机制，是指在流域公共治理的过程中，以政府为代表的流域治理的主体，具体来说，主要是水资源和水环境的主管部门和相关部门，包括流域管理机构，为解决矛盾和冲突，维持工作目标的一致性和工作流程中的依赖关系，通过一定的制度安排来推动相互合作的良好关系，实现全流域的整体目标的最大化的行为总和，协调主要依赖组织的内部规则与权力协调。当然，不同行政区域之间的政府就一些流域利益问题所进行的协调也包含在本研究的范围之内。科层式协调可以是从上至下的，也可以是横向的，主要通过建立相应的制度，或搭建相应的平台，或赋予某些部门一定的职责和权力，以此来处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现。

具体来说，本研究所讨论的流域公共治理中的科层式政府间协调，主要侧重于流域公共治理过程中形成的政府间关系的协调。其中，横向关系的协调是研究的重点。如前所述，针对流域公共治理中的部门和地区的矛盾与冲突，第一种协调方式是传统的科层体系中自上而下的垂直协调，主要依靠政府的等级权威来进行，是上级对下级的各类组织冲突的协调，它的优点是基于行政组织内部的层级制特点而进行，因此协调的效率较高、成本较低，缺点是对许多超越了上级仲裁能力的冲突无能为力。第二种协调方式是横向的水平协调，这种方式强调了平等互惠和民主协商以及信息沟通，可以是利益相关的组织通过协商达成协议来明确一些模糊的边界，另外也可以通过建立一些共同参与的机制，如流域管理委员会、流域管理综合领导小组，或者地区间的双边或多边协作机制来实现合作。第三种协调方式是流域机构的专门协调。当然，在具体的协调过程中，也可以通过一些决策程序的改变，比如邀请其他相关主体以及利益相关人参与决策的某些环节来加强沟通。

本研究所涉及的市场型协调机制，主要是指采取区域间流域水权交易、政府间生态补偿等策略来抑制流域水资源配置使用的负外部性的协调机制，其精髓在于通过市场力量的引入发挥市场的资源配置作用。在珠江流域的公共治理中，我们选取了相对成熟的生态补偿作为市场型协调机制的代表进行分析。