三 相关文献综述

在有关流域公共治理的各种文献中，虽然说许多学者都注意到了流域管理体制上的部门间、地区间矛盾和冲突这一基本现象，但是围绕这个问题所进行专门研究的公开发表文献则不多见，以协调作为切入视角的则更少。但是，有关政府间协调和流域治理的管理体制机制这两方面的文献则有较为雄厚的研究基础，下面对这两类文献进行综述。

（一）政府间协调的文献综述

1．国外文献综述

近些年来，政府间协调（及合作）的文献以较快的速度在增长，出现了有关政府协调的较为系统的理论流派，在政府间协调领域内也拓展了一些新的研究视角。

（1）有关协调的机制研究

一些学者认为协调是科层组织、市场和网络三种机制的产品。每种模式都提供了对协调行为的不同理解，但是共同的前提是参与者的利益的差异性。人们常常认为政府的典型的协调存在于自上而下的科层制当中，但是当组织更松散或者涉及更复杂的政策领域时，不同的组织间的各种信息交换和互动使得科层制的效率大为下降。

市场是对科层协调最普遍的替代方法，其基本假设是协调可以通过政策过程中追逐自身利益的参与者的“看不见的手”来进行，这种类型的协调包括参与方为了获得更高水平的集体福利自愿地交换资源。这种在公共部门市场所发生的交换其“商品”的种类可能非常多，不仅限于货币和合同。信息可能是一种主要的交换商品，尤其是在公共部门组织中。不过，这种类似市场的协调机制在公共部门似乎不那么容易运用。

从协调的视角来看，网络联结既是个体的公共组织的主要政治优势，也为促进公共组织的整体的合作提供了一个主要的途径。但是有的学者指出，这可能也会出现类似的组织间关系领域的“公地的悲剧”，出现单个组织的理性和集体理性冲突的问题。而更开放的“治理”的概念成为网络版本的协调的一种规范。有的学者认为网络会创造出积极的协调，因为网络成员的持续互动以及它们对至少一些价值观方面的共享会产生足够的信任来更积极地解决问题和消除潜在的冲突。

最近二十年来，学者们共同聚焦于考量网络对于政府间协调的必要性以及探索网络的运行过程。正如利普耐克（Lipnack）和斯坦普（Stamp）等所言，一个网络的时代已经到来。正如鲍威尔（Powell）所言“科层和市场正在被网络取代”。

奥图（O'Toole）等指出网络是很多项目管理的核心问题，管理者要充分利用机会来寻找网络中所有的行动者的“协作点”。他的观点是网络以及网络中的各个组成部分能够成功主要取决于网络中那些能够促进合作行为的关系。

有关组织研究的一个很热门的视角就是组织“在越来越复杂的关系网络”中的功能的研究。这个视角对其他竞争性路径的批评在于认为其他的研究组织间关系的视角过度夸大了单个组织在选择上的自由，在夸大的同时，也就未能充分重视相互依赖的关系和合作的组织间层面上的动因。劳曼（Laumann）、格拉斯库维茨（Galaskiewicz）和马斯登（Marsden）在解释组织间协调的形成和动态发展方面一直在努力将网络的视角嵌入传统的理论。在图克（Turk）把认为组织具有“竞争和合作的双重性”之后，劳曼、格拉斯库维茨和马斯登观察到这种组织间关系是由资金、原材料、资产、人事、信息、影响、权力和建议等组成的资源流，这些也用于区分明显不同的组织间网络。他们比较了两个网络形成的不同形态：竞争和合作。

一旦建立起来，网络功能就好像一个不完全的市场，通过交换的机制，网络可以产生限制新的组织准入的制度性约束，激励参与者提高绩效。所以，在现存的网络内有着交错的次级网络，这些网络也趋向于逐渐常规化和具有协同效应，从而形成一种在合适的组织中保持协作关系的“机会的结构”，机会的结构可以帮助组织解除组织间关系领域的束缚，以及形成这种领域内相分离的部门单位之间的联系。这些结构也被组织个体用于应对网络变动的威胁和机会，从而达成一种更加广泛的共识，将一些排他性的利益转化为集体的关注甚至是公共利益。分析的时候，不同的分析层面包括组织间的层面和网络的密度，具体都是根据行动者和交互行为进行的。伍德（Wood）和格雷（Gray）认为在网络的层面上，单个组织的集中度与它通向其他行动者的能力密切相关，这将会扮演组织联合的召集人的角色。劳曼、格拉斯库维茨和马斯登认为在组织的层面上，声望以及具有合法性的公共权威等要素会增加特定组织形成联合的能力，因为它们会成为“分享着共同的价值或目标的组织”。

基于类似的假设，一批学者对竞争和制度理论进行了概念性的整合，同时发展了对于组织间关系的解释和预测性的模型。克莉丝汀·奥利弗（Christine Oliver）就是在研究组织网络方面贡献突出的学者。根据奥利弗的观点，组织间关系是由内生和外生的因素决定的，它们在一定特殊背景下的互动可以解释组织间协作性联盟形成的变量。

古拉蒂（Gulati）等人观察到组织间联盟如何通过外生的相互依赖以促进组织来追寻合作的动态过程以及内生的嵌入机制来帮助他们决定和谁建立伙伴关系。他们的研究对于现有的组织间网络来说是一种可以帮助建立合作的潜在的结构，他们也发现了当组织的领导或行政人员具有相似的哲学观和价值观的时候，合作关系更容易达成。而与第三个共同方的联系也可以帮助其形成一种协作型关系。学者们认为网络对于组织间的协作的发展和保持很重要，因为它们是一种有关预期伙伴的可得性、竞争性和可靠性的信息智囊库。

鲍威尔等人的研究表明，组织中心和它对组织领域内认识到的影响中存在积极的联系，其他组织出于资源的需要越依赖于焦点组织，则焦点组织越有影响力，这样，由于焦点组织的强大影响力，它们会加强与其他强大的组织结盟，这会提供更多的资源和前景较好的新项目。

从协调的视角看，网络的联系构成了主要的个体公共组织的政治优势，也是当前研究如何提高组织整体的合作的主要问题。在网络系统中，组织之间的联系也可能会形成组织间关系问题的“公地的悲剧”，也会面临单个组织理性和集体理性相冲突的问题。组织可能会为追求从网络中得到好处而抑制其与更多的组织的协调。B．盖伊·彼德斯（B. Guy Peters）认为网络型协调另外的优势就是比传统方式对非政府组织更加开放了。当前有关治理的更加开放的概念也使网络协调的利益相关集团的范围更加广泛。夏夫（Scharpf）指出网络可以带来公共部门的更加积极的协调，因为问题的分布和共同的价值创造可以被自发地解决。这样，网络成员间的持续的互动和它们至少对一些价值的共享可能产生一种足够的信任来更有效地解决问题并消除一些潜在的冲突。近年来有关网络对组织关系改善的实证研究文献不断涌现。例如，马克和斯戈谱等人以港口行业为例，研究了组织间关系背景下管理和控制机制中的不同类型的网络关系，认为在公共组织作为网络协调者的情况下，管理控制绩效是由网络体系中不同组织的网络绩效贡献和合作的动机所决定的，他们的研究还提出了一个协调框架。

（2）有关政府间协调的背景和政府间协调的困难的研究

协调的困难是一个古老的话题。自从政府被划分成不同的部门以来，关于组织不了解其他组织的抱怨就存在了，组织之间职能的交叉重复带来的各种矛盾早已为人们所认识。汉夫等大约在四十年前就指出，在公共部门对协调问题的研究中，政治行动者之间的不协调只是其中的一个问题，汉夫认为，促进协调的倡导可能有助于呼吁人们采取一些超越现有的组织间自愿协调行动范畴的协调机制。然而，公共部门内在的结构问题会影响这些协调机制的有效性，于是又会出现这样的现象，即协调的真正解决办法还是退回到以前，依靠组织个体的自愿行动。周而复始，协调的问题又出现了，这样似乎陷入了一个协调问题的怪圈。这就是所谓汉夫悖论。

鉴于单个组织的决策要考虑到一系列相互依赖的其他组织的决策背景，协调问题进一步引起了管理实践者和学者们的广泛关注。在美国，直到20世纪60年代中后期，随着名目繁多的联邦拨款的出现，政府间协调的问题变得日益突出，各种联邦补助项目对州、区域和地方政府的项目产生了不利的影响，这使得政府间协调在20世纪60～70年代引起了广泛的讨论。学者普遍认为政府间的协调和合作是比较困难的，效果好的很少见，原因就在于很多时候缺乏实质性的统一的项目管理。

在一些将科层制看成是协调的资源的传统文献中，科层制被认为会面临不同的控制问题和有限的合作。这种情况下组织间协调几乎是一种挑战，沟通模式、激励、规范以及结构都面临着问题。在复杂的多组织背景下，协调就更加困难了，等级和权威在安排优先权、解决冲突和促进互动方面捉襟见肘。奥图、盖奇（Gage）和曼德尔（Mandell）认为一些相互分离的组织目标、竞争性的法律执行以及资源的竞争关系都成为不同的组织有效协作的障碍。地方保护（turf protection）成为许多文献描述组织间合作和协调问题的障碍的一个统称。

问题在多元政治体系中就更加突出了，产生了大量的综合项目和不同的代理机构，互相交叠。随着社会的发展，公共服务提供的主体的广泛化也使得复杂的情形更向前推进一步，这又牵涉到了非营利组织和营利组织成为服务提供的网络安排的重要组成部分。最近这些年公共行政学者对这点提出了很多看法。这个现象在大量的政策领域和自然资源的管理甚至国防安排和社会服务领域都普遍存在。行动的多样性和分散化的权威都产生了非常频繁出现的协调的要求。塞德曼（Seidman）和吉尔摩（Gilmour）描绘了机构间协调的问题并认为对解决办法的追寻更像是一种对点金石的探求，人们希望它能够成为解决各种组织问题的法宝。他们认为协调的困难来自法定的目标和使命的冲突。

塞德曼和吉尔摩当然也并不认为协调是不可能实现的，事实上，协调相当普遍并且常常通过机构间非正式的协议和互动来进行，大家分享组织的需求和利益。所以他们指出，当人们分享共同的目标，在共同的法律权威和信息前提的背景下运作时，非正式的协调被极大地促进了，组织可以更好地兼容，并且可以互相帮助。

另外有一些文献发展了这种多元组织背景下的协调问题理论。例如，奇泽姆（Chisholm）研究了在缺乏科层制的情况下协调是如何进行的，并且找到了在非正式结构和相互调适中协调的答案。他的有关旧金山海湾地区交通系统的分析认为非正式渠道、网络和各种规则的混合可以创造出一种非常有效的服务协调。这种非正式的机制是一些互惠的规则、促进非正式渠道的发展的正式的协调行动、鼓励非正式接触的一些政策以及一些个人的因素造成的。这些方法也被用到其他的分析当中。

B．盖伊·彼得斯认为出于以下的理由，政府间的协调现在更重要也更困难了。①现代政府更多地卷入了经济领域的事务，这意味着项目之间的互相影响程度是在增加的。②政府面临的财政问题使得协调更加重要了，因为通过协调可以比较容易地消除公共项目的重合和不一致的地方，也可以减少一些不必要的政府成本。③公共治理中的一些微妙变化使得组织间的协调变得更加重要了。公共治理提高了参与的重要性，公众参与被认为是一种使政府更好地“服务于顾客”的手段，政府雇员也更多地投入到了使组织更好地提高服务质量的行动中去，在单个组织内更多地关注顾客使得组织间的协调问题更加突出了。④政府强调分权问题带来的矛盾和分割问题的一般趋势。在很多情况下分权有着积极的影响，但是它也可能会对有效的政策制定，特别是在协调方面造成困难。政府必须处理的一些问题的结构性变化也令人困惑。很多问题越来越具有交叉性从而很难界定它们适合政府的哪个部门。很多涉及顾客群的事务，比如，老人、移民、妇女等常常会要求不同的部门共同提供服务。

（3）有关政府间协调的本质和与政治实践的关系的研究

一些学者认为，在公共部门中，协调问题的本质也是一个政治问题。比如查利斯（Challis）在他所做的有关社会政策的研究中就比较了一般协调和政治决策中的协调，他的观点是当协调只是在政策形成过程中被强调，而不是被放在各个行政阶段中来看待的话，政治中的利益冲突就会取代行政行为中的理性考虑。瓦姆斯利（Wamsley）在有关组织间关系的研究中也较好地阐述了协调的政治本质。他认为，在横向关系中，一些利益相关方会为价值分配的要素而斗争，甚至会为其地位和制度安排而斗争，妥协和讨价还价成为很平常的事情。从这个意义上协调就不仅是一个理性的事务，而且还是一种深刻的政治实践，涉及网络和集团之间的谈判问题。这种政治维度在一些竞争性的利益很突出的政策形成过程中至关重要，相对来说，项目的协调和执行通过理性的方法可能会更加容易做到。协调的政治问题也反映了利益集团的相对权力的变动关系，从而可能导致协调的无效或低效，对此有些学者提出了协调的政治策略。

（4）有关政府间协调动机的研究

有关政府间需要协调的原因的探讨散见于对组织行为进行研究的各种文献之中，基本的原因就是为了促进组织的合作。促进合作、化解矛盾和协调是基本出发点。在这些原因的探讨中，资源依赖理论和交易成本理论成为分析的中心。保持资源的获取、独立性和交易的效率等都成为组织进行合作的主要原因。另外，制度分析的一些理论和网络的概念框架会考虑到更多的社会和组织的背景因素，比如，集体的价值和期望等，协调可以帮助组织个体更好地获得合法性并在相关的组织领域内获得更多参与的权利。

资源稀缺性视角是指当组织和其他组织结成联盟的时候可以获得或者提高在它们的领域内对稀缺资源的控制能力。交易成本视角是指组织通过联盟可以提高在其领域内的交易效率。这两个视角的分析前提是都认为合作的动机是可以内生的，竞争和组织绩效是隐藏在其中的极为重要的因素。

制度学派使用合法性（Legitimacy）的概念解释了组织间关系和协调的动机。梅耶尔（Meyer）和罗恩（Rowan）以及迪马乔（DiMaggio）和鲍威尔（Powell）等发展了组织行为的理论，认为取代效率的是组织对合法性的追求。制度主义认为通过一段时间的制度规则的整合，组织会在行为上变得更加相似，梅耶尔和罗恩指出随着一些大型的理性机构渗透越来越多的社会系统的领域，组织个体会被主导型的制度结构所影响而变得越来越同质化。这个过程被迪马乔和鲍威尔命名为“制度趋同”，他们认为有三种机制导致了制度趋同，即强迫性机制、模仿机制和社会规范机制。周雪光认为组织间的依赖关系导致了组织的趋同，因为当组织之间的关系越来越紧密的时候，尤其是当资源集中在某个组织的时候，其他组织都必须和这个组织打交道，因此，组织间的联系、人员的交往、信息的交换就越来越多了。不同组织间的结构越相似，资源的交换就越容易，反之，当组织之间的结构不接轨的时候，资源交换就会产生许多难以协调的困难。

至少在组织背景的维度上，制度学派的理论在解释组织间关系方面的潜力是清楚的。比如现在比较流行的社会规范对组织间关系的支持，组织间合作变得更加可能了，组织可能会受到外部环境的影响，它们之间的协作关系会被激励或者合法化。同样，在一些国际问题领域内协作和联合的发展也是取决于正式的和非正式的机构，由当前的原则和规范所塑造的规则、决策的程序也传递了什么样的行为是该领域内可以普遍接受的信号。哈斯（Hass）就提出认识上的一致对于地中海的国际环境合作方面发挥着重要的作用。认识上的一致就是一种基于知识信息的通往相互理解的共同的路径。哈斯认为，在改善地中海的环境条件方面的努力中，联合国环境项目帮助该区域形成和塑造了一种认识上的一致。这种一致性对于形成全面的计划以及说服各国政府对它的批准和执行扮演了一个主要的角色。

（5）有关影响政府间协调的要素的研究

在政府间协调研究中一个主导性的观点就是组织是与其制度环境相互作用的社会实体。国家权力和支配性的政治文化深深地渗透到公共组织的结构和制度当中，它们必须随着社会结构的变化而做出调适，简单地说，组织影响其环境的能力取决于组织自身积累的政治资本和资源状况以及情形的复杂性。当情况的复杂性超过了组织个体的能力的时候，为应对这种不稳定的环境，需要在组织内部或者组织之间发展出暂时性的或者持久性的社会网络关系来。一方面，一些学者对这些环境进行了分类，一般说来，危机、压力和混乱是这类环境变化的一些元素，通常会引发组织间关系的发展。当社会突然发生变化时，经济和制度条件通常会成为组织间网络发展的催化剂，深刻的社会和经济的危机会形成跨部门的联合的动因，危机和动乱会成为催化集体行动的主要因素。当然，从另外一个方面说，这种环境的变化也可能增加集体行动的各方所得，减少相互竞争的机会。因此，环境的变化是重要的影响要素。

互动的组织在交换或汇总资源的时候也会产生成本，这与科斯所创立的交易成本的概念相关联。韦斯特隆德（Westlund）进而在运用交易成本方法来研究交通网络的时候对交易成本进行了发展，他建议使用互动成本的概念来描述那些个体、群体和区域在社会网络中的互动。

组织领域也是影响组织间协调的重要变量。在一定的组织领域内，组织之间会认可一些一致的目标，将彼此作为达成这些目标的正当参与者。迪马乔和鲍威尔将之描述为四个阶段。第一，组织间互动的程度会有所增加；第二，互动模式和联盟的形成越来越明显；第三，信息流会增加而且富于变化；第四，一定组织领域内一些共同承担的意识会大幅提升，组织更加意识到彼此的依赖关系。

彭宁斯（Pennings）分析到，横向依赖的组织会存在彼此竞争的关系，因为它们提供相似的服务类型，而纵向依赖的组织则相反，其会显示出更强的协作的潜力，因为一个组织提供的服务可使其他的组织减少其外部的依赖性，共生依赖型组织是天然的协作者，因为它们彼此互相补充，提供彼此需要的服务。把组织领域看成是组织产生兼容性和互补性的空间是一个有用的分析视角。政府机构通常被认为兼容性很高，互补性强调组织间协作的基本要素的差别特性，一些组织间协作的形式从这个视角可以被看成是为了处理一定领域的问题而交换或汇集不同的资源的机制。

（6）有关政府间协调的过程和结果的研究

对政府间协调过程的理解植根于完全不同的政治传统，自由主义强调个人利益，协调就是通过谈判的方式将私人偏好转变成集体选择的过程，而共和主义则认为协调的基础就在于差别性，协调就在于将各种偏好达成相互的理解、集体意愿、信任和同情。例如，史密斯（Smith）和方德万（Van de Ven）提出了一个特别有用的分析协调过程的框架，他们把协调过程看作一个互动的和循环的过程，在这个循环过程中谈判、承诺和执行是三个重要的环节，而对交互性程度的评价则影响着以上三个重要的环节。汤姆逊（Thomson）和佩里（Perry）则发展了他们的理论，认为公共管理者应该弄清“黑箱”的协调过程，提出了理解这个过程的五个维度：治理、行政、组织自治、交互性以及社会资本规范。只有这样才能使协调更加有效。

有关政府间协调的结果的文献主要集中在实证研究中。麦奎尔（McGuire）认为结果的衡量应该体现在诸如对已有的公共项目的更高的满意度、有着更加稳定和集中运行的网络等方面。孔茨（Koontz）和托马斯（Thomas）在“我们对于环境合作管理结果知道些什么以及需要知道些什么”一文中提出使用环境质量、土地覆被、生物多样性等指标来进行衡量。还有的学者也使用了类似的环境改变的状况来测度协调的结果。

（7）有关政府间协调的新视角的研究

托马斯在他的著作《官僚制图景》中检视了有着不同背景和目的的政府机构的官员在协调的动机上有着怎样的不同，并分析了产生主要影响的外生变量。他的研究采用了生态学的视角，认为对于授权管理者来说，协调可以减少威胁其管理自主权的外部不确定性，对于大多数工作人员来说则有助于保护他们生存圈的社会经济稳定性。

还有一些更加新鲜的视角诸如系统动力学视角。克雷斯威尔（Cresswell）等人在他们的论文中描述了系统动力学在发展和检验政府间协调中的模型。他们用复杂的系统动力学模型来模拟复杂的通常只能搜集到定性数据的政府间协调过程，包括组织间网络的知识和信息共享，核心内容是信息系统的设计和构建。这个模型是在纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术中心1999年到2001年的一个项目中产生的，组织间关系是这个项目的设计和运行的核心问题。

在国外政府间协调的新视角中，一个比较突出的现象是将政府间协调扩大为协作性治理，奥利瑞指出，过去这十余年间公共行政的一个新进展就表现在协作性公共管理领域的开拓方面。20世纪90年代中后期，为解决新公共管理实践当中存在的难题，英美等国开始了以无缝隙政府（Seamless Government）、协作型政府（Collaborative Government）、协作性公共管理（Collaborative Public Management）、网络化治理（Governing by Network）和协作治理（Collaborative Governance）为主要内容，超越新公共管理的第二轮改革。这些改革力图解决新公共管理实践中的问题，突破新公共管理的局限，提供具有回应性的公共服务，提高公共服务的质量。

目前国外学者主要从以下几个角度对协作性治理进行界定：组织间关系、组织功能和结构以及集体行动的过程。

第一，从组织间关系的视角加以界定。伍德和格雷把协作看成是利益相关者自发组织参与到同一个过程中，其中大家彼此联系，认同共同的规则、标准和组织结构，并对相关公共议题采取行动或共同决策。

第二，从功能和结构的角度进行界定。帕斯科瑞认为协作过程表现为松散的、多层网络组成的关系结构以及利益相关者们采取自愿行为来对共同关注的社会问题进行处理和解决的过程。

第三，从集体行动的过程方面加以界定。约翰·M．布雷森（John M. Bryson）等认为，协作发生在两个或者多个部门的组织中，协作的核心是对信息、资源、活动和能力的连接或者共享，协作的目的是共同达到某种结果，因为单个部门中的组织很难或者不能完成这种结果。

在具体案例方面，英尼斯（Innes）等研究了美国加州“卡福得”水计划中的协作性治理情况，部分学者还对美国旧金山海湾地区环保行动中的协作性治理进行了研究。

2．国内政府间协调文献综述

国内关于政府间协调的文献并不多见，主要散见于政府间关系的一些研究之中。林尚立较为系统地研究了政府间关系，他提出的国内政府间关系的概念，主要是指国内政府间和各地区政府间的关系，主要包括纵向的中央政府和地方政府间关系、地方各级政府之间的关系以及横向的各地区政府之间的关系。其中，中央与地方关系是政府间关系的中轴。因为它决定着地方政府在政府国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，从而也就决定了地方政府体系内部各级政府间的纵向关系，决定了地方政府之间的横向关系。谢庆奎对府际关系的基本概念、特征和表现方式进行了简要的分析和介绍，认为府际关系是指“政府之间的关系，它包括中央政府和地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。陈瑞莲教授在对区域公共管理的系列研究中，对政府间关系进行了大量的实证研究，在区域行政、粤港澳公共管理体制、珠江三角洲地区公共管理等研究中，强调了政府间关系的协调问题。

一些零星的文献讨论了政府间关系的协调问题。例如，对区域经济一体化的政府间协调的讨论就出现了所谓的“机制”还是“机构”的争议。“机制决定论”批判了“跨省协调机构”的提议，认为跨省协调机构的作用被人们所高估了。而“机构重要论”重点强调由国务院出面，组建具有权威性、指导性、有效性的“超过省级”的协调机构的重要性。当然也有的学者认为，机制和机构都不可或缺。有的学者认为地方政府间关系的核心内容是利益关系，在实践中又具体表现为利益关系的冲突性博弈与合作性博弈。通过协调地方政府间关系，推动地方政府间从冲突性博弈逐步转向合作性博弈可以最终实现共同发展，并有利于推进我国市场经济的发展。还有的学者分析了政府间关系协调失灵的原因，认为主要原因是结构或权威碎片化、本位主义与信息沟通不畅，解决途径可以考虑成立地方政府协会进行冲突管理、建立政府间信息交流机制以及组织网络合作治理。

在现代管理学中，协调是指正确处理某一组织系统的内外各种关系，为组织系统正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现。协调的目的是在有关各方求同存异的基础上对差异之处进行融合调整，最终实现整体利益最大化。我国政府间协调研究成果主要涉及政府间协调对象（竞争与合作）、协调机制（命令机制、利益机制、协商机制）、协调研究视角（政治与行政学、经济学、公共选择理论和法学）、协调研究方法（案例实证研究）。目前政府间协调研究主要领域包括：协调中央与地方政府间关系以提高治理绩效并解决府际争议；搭建多元行政主体交流桥梁，重视协商对话和信息交换，实现全方位协调发展；尊重地方政府的话语权，在博弈与妥协中制定行政契约；区域政府间竞争和协调的具体问题及解决策略。

目前国内有关政府间协调的研究也体现出对于协作性治理的重视。国内协作性治理的研究现状方面，学者们是通过介绍国外学者对协作性治理概念的界定、引进国外协作性治理模式，或者指出协作性公共管理的现状及前景等方式来构建协作性公共管理理论的基础的；有的学者还介绍了协作性公共管理的实践模式是跨部门协作性公共管理、跨地区协作性公共管理。

在实证研究方面，学者们构建了多元协作性社区治理机制以解决集体行动的困境；有的学者介绍了多元协作性治理框架下的制度安排、多元协作性治理机制的内生基础；有的学者还对多元协作性治理机制在现实中的应用进行了探讨。

（二）关于流域治理的管理体制机制的文献综述

1．国外流域治理中的管理体制机制方面的研究

首先是关于流域水资源管理的政府管理机制问题，国外有一些学者在实证研究的基础上发表了他们的观点，比如，惠普尔（Whipple）等在讨论水资源发展和环境管制政策的时候认为，由于国家目标的多重性，政府应该确立一种新的机构间关系的路径，也就是一种协调的路径。格里格（Grigg）以Two Forks Project为案例说明了这个问题，描述了在政府间关系问题上的摩擦和缺乏协调的状况，而西部沿海供水机构的例子则说明了地方——区域协调的必要性。许舒翔（Shu-Hsiang Hsu）则讨论了中国台湾的流域管理中变化着的政府间关系和民主的影响以及流域管理中政府间协调存在的问题，认为要使流域管理的政策有效，促进政府间协调和地方的支持是不可避免的，尽管在台湾的水管理体制中出现了集权化的趋势。地方参与、政府间协调和协商是解决水管理冲突问题的关键。

温（Weng）和莫赫塔尔（Mokhtar）通过对文献资料的研究和实地考察，以马来西亚彭亨流域为例，对其流域制度框架的规划和发展进行讨论。他们认为，由于缺乏公众参与的明确授权，地方规划委员会不能保证公众的完全参与。类似“联合管理”的概念，地方的参与需要从协商层次上升到参与层次，流域水资源的综合管理需要每个层次利益相关者的承诺。曾文华（Wei-hua Zeng）等三位中国学者认为，水资源管理在不同的部门、地区和时间上产生了一定冲突。这种冲突无法通过传统的分散管理方式来解决，唯一的解决办法是通过水资源的流域综合管理。“集中”和“分散”的管理是西方流域水资源管理常见的两种类型。通过比较二者在实际运用过程中的利弊，Wei-hua Zeng认为，一种产生于20世纪末期的新的水资源管理模型——IMWRRB能够较好地解决冲突。就中国而言，建立IMWRRB的管理模式解决当前中国的水资源开发和利用中的冲突问题势在必行。部分学者对流域层面是否应有强有力的监管性、参与性、激励性框架进行了讨论。西蒙·苏奥（Simon Thuo）认为从概念、原理、方法层面，水资源综合管理的理念很容易理解，但是实施起来非常困难。他认为，政策制定者适当监管、不同利益相关者进行参与是至关重要的，但很难有效实现。更为重要的问题是一旦忽略政治和行政边界，特别是在一种权力下放和权力分散的情形下，容易出现地方当权的现象。有的学者则认为水资源管理政策正由传统的“供给型管理”转向一种注重生态系统、合理利用和分配资源的“需求型管理”。他以水框架指令（WFD）中的部分条例为例，指出法律监管对于处理不同利益相关者之间的关系更为公正和合理。此外，公共信息和公共参与、激励性框架在水资源管理中也显得尤为重要。桑托什·尼伯尔（Santosh Nepal）认为，水资源综合管理的实施一直被认为是一个复杂的过程。它需要各个层次，从政策到地方利益相关者的支持和配合。因此，在他看来，基于流域尺度的监管框架和参与框架是水资源综合管理的首要成功要素。除此之外，在水资源的可持续利用政策制定过程中还要考虑其他的参数，如民生、卫生、机构、社会经济等。文汉姆（Vanham）等学者分析了印度水资源管理部门正面临的巨大挑战。他以印度南部的科弗里流域为例，分析了该地区水事纠纷导致国家权威降低的现象，并提出了新的解决方案：水资源综合管理。梅耶尔认为水框架指令正从重构欧洲水资源政策向河流流域管理（RBM）迈进，并且这种转变需要制度的变革。他以德国奥得河流域及河岸地带养料污染的治理为例，分析了有关管理问题涉及的几个参与者：不同行政边界的公共行政部门、农业部门、环保型非政府组织。同时，为了捕捉制度变化的过程，他还从三个相互关联的层次进行评估，这三个层次分别是：正式制度变化、非正式制度变化、角色者精神模型。

莱茵（Lein）和塔格斯（Tagseth）阐述了三种水资源管理的方法：以国家为中心、以市场为基础、以社区为基础。三种模型有各自的优点、局限与兼容性。这为讨论坦桑尼亚潘加尼河流域水管理和水政策的改革提供了依据。坦桑尼亚的水资源管理存在社区与官僚机构的冲突。该流域的水资源管理是一种自上而下的传统官僚管理模式，并带有殖民色彩。这种管理方式不仅不能促进社区的参与，而且也不利于水资源市场化的发展。奥弗塔（Ovodenko）提出这样的观点，水资源共享促使部分相邻国家形成集成化区域性机构和规则。通过分析，他认为接近水资源国家的数量并不能决定水资源管理的命运。当国家在水资源使用过程中呈现不对称的相互依赖时，提供选择性激励能够改变国家偏好。特别是数量较少国家共享水资源时，选择性激励显得尤为重要。

2．国内流域管理体制及政府间协调研究

张紧跟等认为流域治理陷入困境的原因是碎片化的治理结构、本位主义的治理动机和各自为战的治理行动；任敏认为流域水问题和水危机反映了流域公共治理危机背后的管理体制碎裂现象；王勇则提出流域政府权力产权的概念，认为流域水资源消费负外部性的根源是权力产权界定不清；易志斌指出应从制度环境、组织安排和合作规则等方面给出流域污染治理的发展路径；王资峰也详细探讨了流域水环境管理中地方政府间关系的问题。

国内文献中直接对流域公共治理的政府间协调机制问题进行研究的仍不多见。王勇所著的《政府间横向协调机制研究——跨省流域治理的公共管理视界》是为数不多的对流域政府间协调进行专门研究的成果，作者以科层型协调、市场型协调以及府际治理协调为线索，对中外流域政府间横向协调机制进行了梳理。大多数的文献从管理体制的角度来探讨类似问题。汪恕诚提出要建立以流域为单元的水资源统一管理体制。杨娟、潘秀艳认为良治是现代社会治道变革的产物，它强调政治国家与公民社会的合作、协调，强调对公共事务进行多种手段的综合性管理，主张将良治观念引入水资源管理，从分析我国流域管理的现状入手对流域良治框架的建构提出了建议。

一批文献讨论了流域管理和行政区域管理相结合以及地方分割和部门分割带来的弊端等问题，并提出了一些解决问题的思路。例如，张林祥认为要尽快明确流域管理机构和省级水行政主管部门在水资源管理上的权力和责任并制定与新《水法》相配套的流域管理法规，依法管水、依法治水。胡若隐认为地方行政分割越严重，流域水污染治理失效的后果越严重。陈庆秋则将传统水资源部门分割管理体制的弊端总结为：助长部门利益的膨胀；阻碍管理信息的交流；制约相关规划的融合；造成管理职能的重叠；导致管理领域的盲点。张紧跟、唐玉亮采用个案研究方法对粤西地区的小东江（跨茂名市和湛江市）治理进行了研究，认为政府间环境协作应该是以建立上级政府监管权威和健全公众参与为主，通过建立流域内地方政府间民主协作的多元治理机制来达成。汪群等人针对水资源的双重属性和行政主导的水资源管理体制所造成的水资源跨界管理难的问题，提出应重点构建水资源管理跨界多主体协商机制，以体现多利益主体的要求。他们从主体构成、运行环境、管理模式、运行框架等角度粗略构建了跨界水资源管理协商机制框架。另外，汪群等人还对跨界水污染纠纷进行了协商民主视角的分析，提出基于协商民主的跨界水事纠纷治理框架。框架由跨界民主协商机制和跨界水事纠纷协作治理机制构成。王爱民等人聚焦于国内外行政边界地带跨政区协调的研究成果并构建了行政边界地带跨政区协调体系。地方政府、企业机构、当地居民和民间组织构成跨政区协调的利益相关者，通过技术途径、组织途径和社会途径，通过冲突、边界共生资源开发与利用、多边经济合作与竞争、边界生态环境治理等议题，展开边界协调讨论。曾维华认为在流域水资源开发利用与保护过程中，上下游各地区间以及各部门间的利益冲突严重制约着流域水资源可持续开发与利用，提出了基于互联网的流域水资源冲突管理的协同工作平台的新思路。刘亚平、颜昌武则以贵州清水江治理为例，提出了区域公共事务的治理逻辑。他们认为跨行政区域的公共问题增多使得传统以地域为边界的行政管理方式日益捉襟见肘，区域公共事务治理的关键是找到受区域公共事务影响的利益相关人的供应单位，这种供应单位成功的关键在于必须选择利益相关人的偏好表达的方式、成本在利益相关人之间如何分摊的方法，在此基础上选择相应的生产单位来生产公共产品和服务，从而解决治理区域公共事务的问题。此外，还有大量的学者对国外流域管理机构的主要形式进行了广泛的讨论，总结了国外流域管理的成功经验和发展趋势，从而尝试从中获取相关的借鉴意义。

最近几年，从公共管理的角度研究流域治理机制的文献有了相对较大幅度的增长。黎元生、胡熠提出从科层式治理到网络式治理的观点。

郑晓、郑垂勇、冯云飞提出基于生态文明的流域治理模式与路径研究。王佃利、史越认为我国流域治理模式呈现明显的层级差异。胡佳则分析了区域环境治理中地方政府协作的碎片化困境与整体性策略。

（三）对以上文献的简要评论

国内外流域公共治理的政府间协调问题的相关文献总体来说较为零星散乱，至今没有形成较为鲜明的理论或者集中的视角。对流域公共治理的理解上，有关流域治理理念的大量文献除了胡鞍钢从真正意义上的现代治理角度论证了流域治理的概念，并提出了从控制到良治的新的流域治理观，杨娟、潘秀艳主张将良治观念引入水资源管理，王勇在跨省流域治理中引入了公共管理的视角外，我国学者对流域治理的理解大多还停留在传统意义上的流域治理，即流域开发利用的工程概念，和公共管理学角度的现代公共治理的概念体系有较大差别。有关流域治理中的政府间协调的研究可以说是刚刚起步，这也从另一个侧面反映了治理这一研究领域目前依然还鲜被从事公共管理研究的专业人员所涉足，仅仅在近几年以来有少数公共管理学者开始进行试探性研究，尝试在流域公共治理的平台上探讨一些跨域公共事务的治理逻辑。