第二节 国内外研究现状述评

一 国外研究现状

通过对国外相关文献的考察，我们发现国外学者对公职人员岗位风险管理的相关研究，主要是在“腐败”与“反腐败”的理论视角下展开的，在他们看来公职人员的岗位风险实际上就是腐败风险。因此，国外学者对公职人员岗位风险管理的相关研究，是以对“腐败”与“反腐败”展开研究的形式进行的。

关于公职人员岗位风险内涵的相关研究中，海登海默将公职人员的岗位风险行为定义为“运用公共权力来谋取私人利益的行为”。亨廷顿认为，公职人员的岗位风险行为是国家公职人员为实现其私利而违反公共规范的行为，其基本形式是政治权力与财富的交换，即权钱交易。国际透明组织对公职人员的岗位风险行为含义的解释是：公共部门的官员利用公众赋予他们的权力使自己或亲近于自己的人不正当甚至非法地富裕起来。

就公职人员岗位风险的危害而言，有三种理论比较有代表性。第一种是“国家受制理论”。该理论认为，公职人员岗位风险事故的频繁发生意味着国家失去了自主性而被各类岗位风险行为和岗位风险事故所制约，意味着国家不再能够代表公共利益，且公平、公正地履行公共管理的职能，人们已经开始质疑国家的权威。第二种是“公职人员侵夺理论”。该理论认为，公职人员岗位风险事故的盛行表明公职人员正在以国家公共权力为依据，参与到各种利益和财富的掠夺中去，公职人员沦为劫掠者，将和强盗无异。第三种是“公职人员规制弱化理论”。该理论认为，公职人员岗位风险事故的频繁发生意味着国家对公职人员规制的弱化，法律和秩序受到普遍的违犯，国家无法行使有效的管理职能。

就公职人员岗位风险事故日益泛化的原因而论，有八种观点比较有代表性：一是寻租活动猖獗和公职人员岗位风险事故的频繁发生是由于公共组织对市场的行政干预和管制过多；二是权力一旦缺乏制约和监督便易于导致公职人员岗位风险事故的频繁发生；三是现代化过程加剧了公职人员岗位风险的频繁发生；四是伦理价值扭曲助长了公职人员岗位风险的频繁发生；五是公民社会和国家力量对比失衡造成公职人员岗位风险的频繁发生；六是低薪诱发公职人员岗位风险的频繁发生；七是文化差异导致公职人员岗位风险事故的程度差异；八是经济转轨、社会变革时期现行制度体系和制度安排在激励机制、监督机制和约束机制上的不完善导致公职人员岗位风险事故的频繁发生。以上八种理论观点各有其理论功用，分别从不同的理论视角、不同的侧面探索了公职人员岗位风险事故的成因。

就控制公职人员岗位风险事故治理的政策选择来看，民主化、市场化、现代化代表着各种政策倡议的主要方向。第一，控制公职人员岗位风险的影响比较广泛的一种观点是提倡民主治理。民主治理也是一种善治，它强调参与性、公开性、反馈性、责任性、高效性、和谐性等原则。而呼吁依靠民主治理公职人员岗位风险的学者强调的重点是参与式的民主和决策过程与结果的公开透明性。提倡民主治理要求在建立使民主运转起来的各项基础设施和基本制度的同时，也要不断深化民主。第二，国外许多学者认为，要最大限度地减少由于公共组织过多介入经济活动而产生的寻租现象的根本途径是市场化，因此他们倡导在国家和市场之间构建一种和谐与包容的关系，主要是通过市场化导向的经济改革和企业化导向的行政改革来实现，新公共管理运动便集中体现了这一理念。第三，政治发展理论和发展行政学则认为，为了最大限度地杜绝产生公职人员岗位风险的机会，应重点强调实现政党制度的现代化，建立现代公务员制度、现代公共财政制度，采用现代高科技的管理技术和管理手段等。

实行上述三类政策倡议究竟能否有效遏止公职人员岗位风险，目前在国际学术界仍是一个充满争议的话题。

各个国家可以在众多国际组织提供或者推销的控制公职人员岗位风险的政策工具箱中自主地选择适合本国的政策工具。值得一提的是，透明国际反腐败组织的政策工具箱具有相当扎实的理论基础，是建立在对各国公职人员岗位风险控制相关实践经验深入分析的基础之上，因此更加系统与成熟，具有较强的可推广性。

透明国际所倡导公职人员岗位风险管理有八个作为支撑的制度：选举产生的立法机关和行政机关；独立的司法系统；服务大众的公务员系统；各类监督机构，如审计总署、监察专员、议会公共账目委员会和独立的反腐败机构；地方政府；独立和自由的新闻媒体；公民社会和私人企业部门；国际行为者和国际行动机制。

此外，透明国际还提出各类公共部门公职人员岗位风险管理的规则：行政机关的核心规则是有关公私利益冲突的规则；立法机关的核心规则是自由的和竞争性的公平选举；议会公共账目委员会的核心规则是对高官的质询权；审计总署的核心规则是公开发布审计报告；公务员系统的核心规则是公共服务的道德准则；司法机关的核心规则是它的独立性；监察专员的核心规则是档案管理；反腐败机构的核心规则是拥有可执行而且被严格执行的法律。

南非学者罗伯特·克利特加德在《控制腐败》一书中根据自己多年的观察和实践，从委托和代理的分析模型出发，提出控制公职人员岗位风险的措施包括如下几个方面。一是选拔踏实肯干、综合能力强的公职人员。要在众多的候选人中筛选出踏实肯干、综合实力强的公职人员，可以通过选拔考试或者考察他们之前单位的相关记录，也可以利用外部诚实保障机制等多种途径。二是灵活调整对公职人员的奖惩。对公职人员的奖惩应灵活调整，包括奖励踏实肯干、业绩突出的公职人员，增加其薪水、加大惩罚懒散的公职人员的力度、增加委托人的处罚权、增强处罚的威慑性等。三是收集与分析情报，及时发现各种公职人员岗位风险。要及时发现公职人员岗位风险，需要完善与健全审计制度和情报管理制度，善于分析与利用服务客户或公众等第三方提供的情报，调整举证责任使嫌疑人自己可以证明自己的清白等。四是重建委托人、代理人、顾客三者之间的关系，消除容易导致公职人员岗位风险的各种要素——垄断、自由处置权与不负责。消除垄断的最有效方法就是在提供公共服务方面引入竞争机制，削弱自由处置权需要严格限定目标、规则和程序，将大的工作项目分解成小的目标任务，使代理人各司其职，分工合作，上级可以随时抽查；增强公职人员的责任感可以通过职位轮换，调整组织的规章制度、完善产品与技术，使其免受公职人员岗位风险的影响，组建顾客团体，创立应对公职人员岗位风险的压力团体。五是对公职人员岗位风险的认识需要改观。通过组织培训、个人典型示范或者教育项目等加强宣传教育、转变组织文化、宣扬职业道德准则等。

二 国内研究现状

国内学者对公职人员岗位风险管理的研究，较多地借鉴了国外的理论框架。如祝福恩、曹伟认为，公职人员的岗位风险行为是指掌握公共权力或公益职权的少数人，利用权力或职权谋取私人利益的行为。楚文凯认为，从广义上说，公职人员的岗位风险行为是公共权力行使者利用公共权力谋取私利并严重损害公共利益的行为；从狭义上说，公职人员的岗位风险行为是国家权力行使者利用国家权力谋取私利并严重损害国家和人民利益的行为。总之，大多数学者认为，公职人员的岗位风险行为，是指滥用公共权力谋取非权力赋予的特殊权利的一切行为。

关于公职人员岗位风险行为特征及其成因的分析。有学者认为近年来我国公职人员岗位风险行为呈现四大新特征：一是绝对权力的公职人员岗位风险行为猖獗；二是从滥用公共权力向滥用公共资源转变；三是岗位风险行为的实施手段更加复杂和隐蔽；四是被默许的岗位风险行为危险倾向日益显现。

关于我国公职人员岗位风险产生的原因大致有以下五种代表性观点。

一是不受约束的权力的滥用导致公职人员岗位风险事故。有专家根据“阿克顿定律”推断出，人与权力、利益交织在一起必然会导致岗位风险事故，这是占有和支配心理在作祟——一系列人与动物的高级心理活动的根本区别。人这一天生的占有和支配心理既是权力存在的心理基础，又是公职人员岗位风险事故产生的根本原因。“任何权力者均容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。权力本质上具有支配性、垄断性、渗透性和扩张性。权力的特质常常与人类固有的弱点联结在一起，从而使两者相互强化，并诱导人们去强制垄断权力、随意支配权力。可见，滥用不受约束的公共权力的固有心理必然导致公职人员岗位风险行为。

二是公职人员的经济理性诱致公职人员岗位风险行为。威尔逊的公共行政学中就有“政府官员的经济理性”假设，也就是说，公职人员在政府机构不能有效地满足其经济需求的情况下便很容易滋生岗位风险行为。与世界上其他国家的公务员工资福利相比，我国公务员工资福利水平较低。有研究者认为，当现有制度体系不能为公职人员提供合理的、合法的追求个人利益最大化途径的情况下，公职人员利用手中掌握的公共权力追求自身利益的最大化，也就成为岗位风险行为似乎理性的选择。众多的“59岁现象”等鲜明的案例充分说明了，当某些官员的“政治期望”急剧下降之后，就很容易滋生公职人员岗位风险行为。

三是公共权力的寻租现象催生公职人员岗位风险行为。有研究者推论，在市场体制还不完善的前提下，管制政策的供给者是政府官员，企业为谋取利益最大化可能会通过各种渠道购买管制，于是政府官员成为利益团体的囊中之物，从而导致公职人员岗位风险行为。也有研究者指出，公共部门的“设租”行为佐证了岗位权力风险行为的动机，诱发滋生出权力寻租行为。笔者认为，寻租动机是在公共权力变质为私人权力的时候产生的，因此寻租行为是诱导产生公职人员岗位风险行为的必要条件。而权力的垄断才是导致产生公职人员岗位风险行为的充分条件。“寻租导致腐败”在政府权力运行处于高度垄断时就成为一个必然原因。

四是不完善的行政监督体系放纵公职人员岗位风险行为。第一，体制不健全。行政权力体系高度集中，对领导干部的监督往往是形同虚设，造成监督的真空。纪检、监察部门无法有效监督同级党委，许多人大代表连政府财政预（决）算报告和审计报告都搞不清楚，根本无法形成真正的监督。第二，制度不完善。对公职人员岗位风险行为的惩罚不严厉，立法不公、执法不严助长了公职人员岗位风险行为的猖獗风气。当前我国有3000多部反腐廉政建设的法律法规，中央对领导干部廉洁从政的规定有52个“不准”，但真正落到实处的不多。尽管公共舆论是行政监督的“有力武器”，但我国相关的法律法规并不健全，群众不敢监督和不会监督的问题亟待重视与解决。

五是行政道德的缺失助推公职人员岗位风险行为风气。一项超过10000份的关于“你对哪些人的伦理道德状况最不满意”的全国性权威调查的结果引人深思：政府官员高居榜首，达74.8%。该项目组推断，公职人员道德信用丧失是由于公职人员岗位风险行为对生活中的普遍性伦理的不断腐蚀。亚当·斯密说过，人在对自利边界的意识中走向道德。事实上，中国还没有完全建立起保护普通事务类公务员基本利益的稳定体制，政府官员的“自利边界”并不清晰，公务员的道德自律和他律没有统一的标准。在经济转轨、社会变革时期，在新的现代伦理和社会核心价值体系尚未完全建立的情况下，公职人员岗位风险行为仍然是公共权力掌握者难以抗拒的诱惑。上岗靠送礼、晋升靠“跑官”、荣誉评定靠人情等风气的盛行，也是公职人员岗位风险行为产生的重要原因。

此外，关于公职人员岗位风险管理策略，有研究者指出，中外各国在公职人员岗位风险控制实践证明，无论是在时间上还是空间上，公职人员岗位风险行为和岗位风险事故从来都没有被彻底清除。所以，控制岗位风险应通过严格“约束公职人员的自主决定权”“减少公职人员获取私人收益的概率”，以达到“减少岗位风险动机和提高岗位风险成本”的目标。有研究者指出，岗位风险管理需要从多个角度不同视角全面展开，因为公职人员岗位风险行为受政治、经济、文化、价值观和制度等多种因素的影响与作用。有研究者指出，依靠上级机关查处下级的公职人员岗位风险管理的模式符合当今中国的基本国情。我国是中央集权制国家，权力架构与联邦制国家不能相提并论，而且现阶段有些制度具有滞后性，对于违反制度行为的惩处立法不公、执法不严。以权力制约权力是政治生活中权力设置的基本要求。公职人员岗位风险行为的实质其实是权力的滥用，有效遏制权力的滥用是控制岗位风险行为的本质问题。

有研究者主张实施制度控制公职人员岗位风险模式。他们认为，公职人员岗位风险管理必须以改革权力结构为关键，运用制度控制公职人员岗位风险。建立科学的权力制衡制度是预防和治理岗位风险行为的不二选择，必须对权力进行分制、限定、监督与公开。有研究者从人性假设与道德规范的角度分析认为，权力只是公职人员岗位风险事故产生的必要条件，但并不是充分条件，权力是否导致公职人员岗位风险，离不开对权力载体——人的分析。从理论的角度讲，公共领域中道德高尚的人与岗位风险是丝毫不沾边的。所以，公职人员岗位风险管理需要重点关注与落实理想信念和廉洁从政思想的培养教育，要充分利用道德教育的力量来有效遏制公职人员岗位风险行为。

许多研究者高度重视廉政文化建设的重要基础性工作，重视“理想信念教育为核心的行政道德规范作用”等中央苏区廉政基本经验对当代廉政文化建设的价值。然而，中外学者“重典治腐”之声也铿锵有力。有人认为，公职人员岗位风险的关键不在“觉悟”或“道德”的自律，而在于有硬性规定的他律，主张使用刚性、严厉的刑法，加大对公职人员岗位风险行为的惩处力度。有研究者认为，优化权力格局是保持监督制度与权力格局动态平衡的本质要求。因为权力格局在行政监督制度与权力格局这对矛盾中是属于矛盾的主要方面。还有研究者指出，要提高监督效率必须寻找或者创造与市场经济制度的要求相适应的新的监督载体。《中国青年报》的一项在线调查显示，随着网络日益普及化，网络不仅能有效保护监督人的合法权益，而且以其信息公开透明性、操作简单方便性、影响广泛普遍性等特征成为公职人员岗位风险管理的新兴舞台。95.8%的网友表示自己会参与反腐，且有75.5%的人会选择网络曝光作为最愿意选择的反腐参与渠道。因此，必须尽快完善网络舆论监控体系与机制，加强网络反腐立法与规范，积极鼓励、支持和引导网络对公职人员岗位风险管理。

三 国内外研究现状评析

综上所述，在我国公职人员岗位风险管理和控制工作取得累累硕果的同时，理论研究的问题、领域及方法等也不断地更新与充实。从上述研究可以得知，大量文献都对转型时期公职人员岗位风险事故及其特点进行了详细的描述，从而对公职人员岗位风险事故产生的原因进行了推理式解剖与分析，这在一定程度上反映出学术界在不断地深化对公职人员岗位风险管理问题的认识与思考。然而，与国外相比，我国的政府部门或官员，其岗位风险行为究竟发展到何种程度，这些岗位风险行为是属于制度性的、体制性的问题，还是官员素质、行政伦理的问题，仍然需要深入探讨与研究。虽然当前已有部分文献对公职人员岗位风险行为程度的定量测度进行了实证研究，但研究成果却难以推广应用，因为研究的过程中缺乏完整具体的评价体系，没有能够聘请到比较有威望的评价机构，许多评价指标无法进行量化，评价方法也不尽科学。一些文献提出了公职人员岗位风险管理措施、制度建议与策略选择，但由于缺乏从宏观层面上对我国政治体制改革及其对公职人员岗位风险管理影响的深入探讨与研究，而难以用于指导公职人员岗位风险管理的具体实践。

笔者认为，我们不应局限于某些传统观念，而应具有前瞻性，关注公职人员岗位风险管理的前沿问题，开拓新的研究领域，也不能机械地照搬国外经验或方法，而应根据中国国情，积极探究与建立具有中国特色的科学化、精确化控制岗位风险的公职人员岗位风险管理新体系。