高校党风廉政建设的问题与对策
——基于巡视监督的理性思考
作者简介：徐传光，聊城大学党委副书记，廉政研究中心主任，从事党风廉政建设研究。
摘要：加强巡视监督，在改变高校“一把手”弱监状况、改变“高校体制内”监督状况、改变高校“被动型”监督状况、改变高校“滞后性”监督状况、助力高校“自主性”监督状况中具有不可替代性。巡视视角下高校党风廉政建设中存在的突出问题表现在四个方面：在基建和采购方面的腐败易高发，在招生用人方面的腐败难规避，在资金运营方面的问题较严重，在各种评比中存在的腐败最令人痛心。高校巡视工作对于高校党风廉政建设和各项事业的科学发展有积极作用，但高校党风廉政建设还必须倚重于其自廉的意识和能力。
关键词：高校；党风廉政建设；对策
建立和完善巡视制度，是党的十六大作出的一项重大决策，是加强和改进党内监督制度的创新，也是新时期党风廉政建设的一项重要举措。党的十七大把巡视制度正式写进党章，以党内根本大法的形式确定下来，这既是对十六大以来巡视监督制度的充分认可，也体现了我们党对推进巡视监督的新期待。巡视监督较高校体制内监督而言有较为突出的优势，在巡视视角下考察高校党风廉政建设更容易发现问题和提供解决方略。
一 巡视监督在加强高校党风廉政建设中的地位与作用
早在2004年中纪办就通过《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》，强调并组织开展巡视监督工作；2006年教育部通过《中共教育部党组关于开展直属高校巡视工作的意见》，巡视工作在高校中开始系统推进；2009年《中国共产党巡视条例》出台，巡视监督进一步规范化、制度化、实效化。我们党之所以如此注重推进巡视工作，关键在于巡视监督在党内监督中的重要地位和作用，这一点在高校党风廉政建设中也体现得很充分。
第一，加强巡视监督，在改变高校“一把手”弱监状况中具有不可替代性。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”
，阿克顿勋爵的这一论断精辟地指出了腐败的根源所在，也同样适用于高校。高校也不能存在离开监督的权力，否则会出现严重的腐败问题。事实上，高校中最难监管的权力仍然是“一把手”，因为他们处于高校权力的顶端，在某种意义上就是绝对权力。当前世情、国情和党情发生了一系列新变化，高校也面临着基于这些新变化而来的种种挑战，这必然要求其领导干部特别是“一把手”慎用权力，把权力运行置于有效的制约和监督之下。针对传统“一把手”体制监督难的现状，开展巡视监督工作能够在制度上解决以往监督体制存在的突出问题，借助于高校之外的监督力量来监控其顶端权力，能够确保高校领导班子特别是主要领导干部的自身廉洁。
第二，加强巡视监督，在改变“高校体制内”监督状况中具有不可替代性。从现实上看，权力滥用生成腐败，权力之所以滥用一是因于没有阳光化，出现诸多的暗箱操作；二是缺乏分权与制权，权力大到没有约束的境地。所以，杜绝腐败一方面要使得权力运行阳光化，另一方面要加大分权与制权的力度。表面上看，高校的权力是分散的、各司其职的。但是，高校不同部门的分管领导，往往在自己分管的领域拥有绝对的话语权和决定权。如分管基建的领导，在基建方面就可能一言九鼎，但相关的监督部门并不能直接干预或监督到分管领导。再者，从人理性自私的角度看，如果体制内没有提供充足的监督条件，人们可能不愿意冒失去自身利益的风险去监督这些领导，这更可能使他们在权力运用方面有恃无恐。从实质意义上看，高校体制内监督还属于同体监督。在同体监督中，“监督的主体和客体相一致，监督者的视角容易受到某些限制，监督的实施也容易受到某些干扰”。巡视监督能改变这一状况，因为“空降”方式不受制于高校体制内的规约，没有监督领导干部特别是主要领导干部的后顾之忧。
第三，加强巡视监督，在改变高校“被动型”监督状况中具有不可替代性。从现实看，高校的腐败很少是通过高校自身加强党风廉政建设，自己在打扫自己屋子的过程中发现和清除的。高校中的腐败分子有些是“拔出萝卜带出泥”，被连带出的，有些则是通过内部举报引起上级重视被揪出的，也有些是基于权力斗争或职称评聘之争呈现出来的，等等。高校“被动型”监督状况的出现，不仅仅基于高校教师自恃清高、洁身自好的追求，也不仅仅基于高校学生事不关己、高高挂起的惰性，更基于高校领导官学商一身，利益诱惑多、监管控制少的现实。高校腐败之所以呈现“被动型”，其根本原因还是在于监督主体不愿监督、不敢监督，监督客体不想被监督的体制。巡视监督则可以通过全方位巡视来促进学校主动查找问题，特别是促使领导干部主动加强学习，知法懂法守法，廉洁自律，从而由被动型监督转化为主动型监督。
第四，加强巡视监督，在改变高校“滞后性”监督状况中具有不可替代性。监督本身不是为了惩治，而是为了预防。传统高校监督存在“滞后性”，或者根本发现不了问题，或者发现问题时问题已经成为真正的大问题。这也是高校“净土”一下子成为是非之地的根本原因。比如，目前我国高校基础建设、招生等方面的自主权很多，但其应承担的义务和责任却缺少具体规定；高校党风廉政建设责任制虽然基本确立，但相应配套制度并不完善，规范权力运行的制度建设比较滞后，不仅难以预防问题的产生，也难以发现问题。巡视监督的不同在于，它能够通过较长时间在被巡视高校开展工作，对一些重要问题进行深入了解，加强事前、事中的监督，做到对苗头性、倾向性问题早提醒、早反映、早制止，把一些不正之风和腐败问题解决在萌芽状态，从而避免小问题发展成为大问题或严重问题，减少和抑制腐败现象的滋生。
第五，加强巡视监督，在助力高校“自主性”监督中具有不可替代性。对高校自身的发展情况，其中的师生最为了解，虽然基于信息不公开等原因可能了解不全面，但至少能感受到。在高校传统的监督体制下，师生自发性的建议献策往往难以得到实质性的重视，使得不少高校的师生监督是通过向上级举报或者上访的形式实现的。虽然向上级举报和上访也可算作监督的形式，但是从学校师生本身来看确实是不得已而为之的手段。而这种不得已的手段之所以存在甚至常态化，一个根本的原因就是一些高校内部民主政治生活不正常，监督精神得不到尊重。“民主政治内含着深刻的监督精神，民主制度无不以监督机制作为其实现的基本方式”。可以想象，如果高校权力运行习惯于在“暗箱”中实现，就难以形成有效监督，因为缺乏有效监督的要件——权力运行的阳光化。相反，暗箱操作很容易形成权力的专断。巡视监督的实施，可以助力师生的自主性监督，充分调动师生自主性监督的积极性。
总之，加强高校巡视监督，通过发展党内民主、健全监督制度、完善权力制约机制，促使高校领导干部严格按制度办事，少犯或不犯错误，对于改进高校监督现状，解决高校内部监督部门对领导班子监督“软”和上级党组织对高校领导班子监督“远”的现实问题，促进高校健康发展、和谐发展具有重大意义。
二 当前高校党风廉政建设中存在的问题分析
随着高校扩招和教育管理体制改革的深入，高校的独立法人地位逐步得到确定，学校在基础建设、招生就业、资金运营和职称评聘等方面开始拥有一些自主权。少数学校的党员领导干部经受不住权力的考验，把权力视为谋取私利的筹码，利用学校在各方面享有的自主权营私舞弊，使得各类腐败不断衍生，其突出的问题主要表现在四个方面。
第一，在基建和采购方面的腐败易高发。肇始于20世纪90年代的高校扩招，在推进教育大众化方面曾起到积极作用，但也衍生了一些问题。因为高校办学规模的扩大必然要求相应的硬件设施的跟进，伴随高校招生扩大，其校园越来越大、大楼越来越高，楼内基本装备的需求也越来越多。近年来，高校经费支出最多的项目就集中于此，高校扩张过程中的腐败也集中于此，因为这些领域的腐败行为较为隐蔽，甚至可以打着招投标的幌子。比如2009年9月武汉大学原常务副校长陈昭方、原党委常务副书记龙小乐被批捕，原因就是在基建工程中接受了巨额贿赂。更具代表性的还有长春大学原副校长门树廷，“2003～2011年间，门树廷利用自己负责学校后勤和基建的职务之便，索取和收受他人贿赂939万余元”。从现实看，高校扩张或升级项目中基建工程招投标、承发包，实验仪器设备、图书资料、各类教材、基建维修材料以及学生食堂原材料和医药用品的采购等方面，存在用职权收受贿赂、拿“回扣”的法律空档和制度空间，但更重要的是信息不公开、监督不到位和缺乏经常性监督，致使不少高校出现“大楼建起来，干部倒下去”的现象。
第二，在招生用人方面的腐败难规避。随着高校招生自主权的不断扩大，高校招生的公正性正在受到挑战和置疑。一些高校中的个别招生工作人员在招生工作中存在滥用职权、违规招生，甚至收受贿赂、敲诈勒索等种种不正之风和违法乱纪行为。一些招生人员在招收特长生、“特批录取”等过程中徇私舞弊，贪污受贿。比如2009年的湖南省罗彩霞被顶替案，重庆市文科状元何川洋少数民族加分造假案，重庆数百名“高考移民”案，等等。面对种种有违教育公平的腐败问题，面对高校招生中的种种所谓“潜规则”，一方面应推进招生录取工作透明化，另一方面要加强对本领域的全方位监督和追惩。另外，高校用人中存在的问题依然是制约高校健康发展的重要因素。在高校中，任命人员由主要领导说了算、内定某些岗位、明目张胆不公示、公示与测评的意见不反馈、排除异己等用人腐败仍不时发生。同时，高校用人还与职称评聘、岗位选择、设岗转岗等交织在一起，加上社会领域吏治腐败的影响，使得高校组织人事工作也成为腐败易于寄生的重要场所。
第三，在资金运营方面的问题较严重。最近几年，一些高校故意将国家禁止向学生收费的项目违规收费后上缴国家财政，以图获得国家全额返还，少数领导干部和教职员工仍利用筹资办学、办班创收之便，私设“小金库”，致使高校资金运营方面出现问题。预防高校在资金运营方面出现问题，必须强化内部控制。事实上，早在1997年，由财政部和原国家教委制订实行了《高等学校财务制度》, 2000年财政部和教育部又印发了《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》，要求在高校建立各级经济责任制。财政部提出加强企业内部控制后，高校相关主管部门也要求完善内控机制，多数学校的内部控制工作由高校财务处联合其他部门来推动。虽然高校已有内控的要求，但多属于教育部转发各部委的相关内控要求，在监管、监察方面较为薄弱。并且，目前高校内控制度对执行人的规范较强，对高层管理者的规范则较弱，而目前高校的腐败多与高校高层管理者相关。目前在我国高校资金使用的监管上，财务处对其资金进行掌控和限制，内审部门对其进行监督，注册会计师很少介入高校审计，会计师事务所的业务即使与高校有联系，也多在高校的资产清查方面，有关财务监督的较少。所以，高校的财务和资金运营缺乏独立的外部监管，也很容易出现问题。如果在监督中委派专业人员，加强高校资金运营方面的监管，就能有力地避免出现大的问题。
第四，在各种评比中存在的腐败最令人痛恨。从高校发展的视角看自然离不开竞争，关键是要平等竞争，有良好的竞争环境。目前，高校有各种各样的评比，大部分评比向有职务的倾斜，向高职称的倾斜。作为师生个人，为了赢得一些荣誉，也不得不向掌握评比重权的人行贿送礼；一些高校的极少数领导和职能部门工作人员、任课教师，借为学生转系、转专业、专科升本科、评奖学金及各种奖励或表彰、考试阅卷等机会，搞权钱交易，以“分数卖钱”，接受学生家长的礼品和宴请。比如，2012年5月5日，“湖南省教育厅证实，对于微博曝光的高校职称评委开房收钱一事，当事评委承认去过宾馆，教育厅已终止其2011年度高校教师系列职称评审专家资格”。应当看到，在高校职称评聘和奖项评聘中确实存在突出问题，这些问题的存在也影响到人们对评聘评比的最终结果的认可度。原因很简单，就是因为各种评聘权力太集中，各种评聘过程不公开，各种评聘活动无法较好地得到监控，有评聘权力者运用这种权力搞权钱交易、权情交易。规避这种情况或者采用自上而下的方式，加大上级部门监督或巡视力度，让权力公正运行；或者采用自下而上的方式，以公开透明和公众参与制约权力。
高校党风廉政建设方面存在诸多问题的原因是多方面的，关键是监督方面出了问题，尤其是与对高校领导干部缺乏有效的监督和制约机制有关。高校是知识分子聚集的地方，高校师生有良好的民主监督的意识和能力，民主监督的基础较好。但是，出于体制等方面的原因，高校实际上存在监督的“缺位”与弱化现象，责任主体不到位的问题还不同程度地存在。只有加大巡视监督力度，真正发挥高校巡视的功能和作用，才能有效解决高校党风廉政建设中存在的现实问题。
三 巡视视角下加强高校党风廉政建设的积极举措
（一）实现巡视功能放大化
推进高校党风廉政建设，必须借助于外力，不断完善巡视制度，实现巡视功能放大化。目前，我国高校巡视工作虽然在高校廉政建设方面起到了积极作用，但在巡视队伍选配及巡视的重点、难点、方式、方法等方面还存在一些不足。打铁还需自身硬，只有不断开发高校巡视功能，才有利于实现巡视功能放大化，促进高校党风廉政建设。
第一，选配高素养的高校巡视队伍。高校巡视组既不是干部考察组，也不同于一般的工作组、专案组，巡视的目的既是对领导干部的监督检查，也是对学校事业和领导干部的关心和爱护。所以，巡视不是整人，更不是整事，而是定期体检、发现问题、排除隐患、促进发展。针对巡视的目的，推进高校巡视工作首先要做好巡视人员的挑选和巡视队伍的建设。就一般巡视干部而言，要承担起巡视重任，必须思想敏锐，善于学习观察，有较强的原则性，懂得巡视业务和巡视纪律。结合高校实际，笔者认为，高校巡视人员就个体素养而言，最好是既精通高校管理工作和了解高校现状，又有较高的监督技能。但是，如果对高校全方位开展巡视监督，很难确保每个巡视人员都具有这样的素质。所以，可以根据巡视组整体队伍的现状，选派一些知识能力互补、整体配备协调的人员。
第二，把握高校巡视的重点与难点。高校巡视要把握其重点与难点，围绕高校案件多发点来进行监督。首先，应加强对高校遵守政治纪律情况的巡视监督，深入调查了解高校党组织领导班子及其成员是否认真贯彻执行党的路线方针政策，对违反政治纪律的要及时给予批评教育或组织处理。其次，应加强对选拔任用干部情况的巡视监督，考查高校党组织领导班子及其成员是否认真执行《中国共产党干部选拔任用条例》和四项监督制度，是否按照德才兼备、以德为先、注重实绩、群众公认的原则选拔任用干部。再次，应加强对高校作风建设情况的巡视监督，检查高校党组织领导班子及其成员是否弘扬密切联系群众、求真务实、艰苦奋斗、批评与自我批评的作风。必须加大作风整顿力度，坚决纠正和遏制不良风气，认真贯彻落实党风廉政建设责任制的各项规定，认真执行《廉政准则》和领导干部有关事项报告等制度。
第三，实现巡视手段的创新运用。高校巡视应在深入实际、深入基层、深入干部群众中做多渠道、多方位、多角度的调查研究，掌握各类有价值的信息，并采用集体讨论、分工负责的方式，对学校的情况和问题进行认真梳理，对各类材料进行综合分析归纳，形成巡视工作报告，在指出学校成绩的同时重点对学校存在的主要问题进行客观分析，提出预防和解决主要问题的建议和意见，督促学校认真加以整改。巡视的权威性主要体现在巡视质量的提高和巡视成果的运用方面。为此，要健全巡视成果运用制度，对巡视中发现的一般性问题，及时向高校反馈，督促抓好整改落实；对巡视中发现的反映领导班子及其成员的重大问题，可以适当形式向领导小组报告，分门别类移交有关部门办理；对整改落实和办理情况要及时进行督查，确保巡视成果真正落到实处、见到实效；要打造监督信息共享平台，把巡视监督与案件检查、干部考察、审计监督、信访监督、舆论监督等方面的工作结合起来，形成监督合力。
开展高校的巡视工作，通过高校外的力量监控高校的运行，符合科学制权约权的基本思路，也符合权力的基本特征。为此，加强高校巡视监督制度建设，不断推进巡视制度的规范化、程序化和科学化，提升巡视队伍的素养，厘清巡视的重点和难点，创新巡视手段和有效运用巡视成果，必将有利于推进高校党风廉政建设。
（二）实现自廉功能实效化
高校巡视工作对于加强上级党委对被巡视高校情况的了解，促进被巡视高校的领导班子建设、党内民主建设、党风廉政建设和各项事业的科学发展有积极作用。但巡视工作毕竟不是工作常态，高校党风廉政建设还必须依托其自廉的意识和能力，不断提高自廉功效。
第一，实施校务公开是推进高校党风廉政建设的前提。实施校务公开，取消高校领导特权，对于增强高校党风廉政建设工作的针对性、实效性和主动性有重要意义。尽管目前高校普遍推行了校务公开工作，但其中存在的问题仍较为突出，如校务公开在内容上信息量小且有避重就轻之嫌，缺少规范的校务公开规章制度，缺乏创新管理机制等。鉴于此，实施高校校务公开要做到三点。首先要全面认识校务公开的重大意义。校务公开的实质是加强民主管理、强化学校工作、接受师生监督、实行依法治校、从源头上预防和治理腐败。其次要从系统论的视角推进校务公开。高校应全面规范校务公开的内容、类型、程序、形式和校务公开的组织领导及具体要求，尤其要在基础建设、招生录取、物资招标、教育收费、干部竞聘、人才引进、职称评定等方面实行政策、程序和结果三公开，落实群众的监督权和维护群众利益。再次要从制度机制的视角持续不断地加强校务公开的保障措施建设。高校党风廉政建设中要注重制度建设，提高公开制度的针对性、操作性、持续性，加强公开制度与学校的相关制度的配套性，推进责任制度建设。
第二，完善责任制度是推进高校党风廉政建设的基础。实施阳光治校、推进校务公开要真正起到反腐倡廉的作用，还必须结合责任制度建设。目前，高校党风廉政责任制度存在的问题主要是贯彻落实责任制的具体实施机构的职责范围与职权不对应，纪委在同级党委之下负责很难；缺乏可操作性，对很多具体可能出现的问题难以正确判断、准确定性等。鉴于此，高校领导重视落实党风廉政建设责任制是关键。只有各级领导干部高度重视，坚持“一把手负总责，分管领导各负其责”的原则，真正建立起“一把手”抓班子成员，班子成员抓分管部门，一级抓一级、一级对一级负责的从上至下的一个领导责任体系，明确各部门、各级领导在党风廉政建设中的责任，才能保障党风廉政建设的真正落实。为了增强责任意识，高校纪委应定期组织廉政谈话，加大派出督察员的力度，切实起到提前预防的作用。当然，责任意识必须与责任制度的可操作性并行才有效。同时，高校还应当通过制度的“硬化”来催生责任意识，通过建立健全涵盖党风廉政建设、党务校务公开、基建和物资采购、财务管理、资产管理等方面的制度，本着权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则与相关责任者签订明确的责任状，定期组织人员对责任履行情况进行检查、反馈，及时进行相关责任的追究，来保障高校反腐倡廉整体工作的顺利开展。
第三，健全考核指标是推进高校党风廉政建设的关键。责任是针对任务指标的，缺乏明确的考核指标体系就无法落实责任制度。目前，高校党风廉政建设考核指标体系还不甚健全，有些指标过于模糊和宏观，有些指标没有明确具体的责任者。建立健全高校党风廉政建设考核指标体系，应按照“共性目标和个性任务”的要求细化考核内容，充分考虑考核内容的涵盖性、稳定性、综合性、互补性、可比性、适用性特点，将反腐败斗争重点任务达标率、分管部门廉政制度落实率、廉洁自律制度落实率、查摆问题整改率、群众测评认同率等纳入考核内容，把学校二级单位需要承担党风廉政建设内容具体量化成评估指标，使考核工作校级和二级单位考核相结合，组织和群众相结合，定期和平时相结合，定量与定性相结合，增强量化指标的可操作性；要针对目前对校领导个人目标责任制考核不到位的现实，探索有效的考核方法，将自查、领导考查、职能部门考查、审计部门考查、纪委监察部门考查、群众评议、来信来访、网络举报等方面有机结合起来，从听、看、查、议出发，创新考核办法、充实考核评价体系。
第四，发挥监督功能是推进高校党风廉政建设的根本。高校内部腐败蔓延的主要原因是高校内部监管体制不完善，监督功能得不到有效发挥。目前，高校内部监管机构的独立性、权威性不强，一方面是内部监督者在党政一把手领导之下，不敢监督；另一方面由于缺失独立性，监督人员对自身要求不高，监督意识、监督能力不强。有效发挥高校监督功能需要注意四点。一是高校党政“一把手”要虚心接受监督。高校党政领导人要从服务师生出发，摆正位置，做出愿意接受监督、鼓励师生勇于监督的姿态，特别是要调动监督部门和监督人员的主动性，积极为推进内部监督创设条件和优化环境。二是加强宣传教育，推进全员监督。高校是人才汇集的地方，应充分利用全校师生的力量来推进廉洁校园建设和党风廉政建设。每位师生都有监督的权利，都是监督主体，应充分调动师生为学校发展服务尽心的积极性。三是在全面监督中有所侧重，积极推进专项监督、过程监督、重点监督。要加强招标采购和财务监督，全过程参与各类物资采购招投标工作；要认真开展各种修缮工程的审计工作，加强对学校财政科研经费项目落实过程的全程监督，保障科研经费全部纳入单位财务统一管理。四是提高专职监督者素养，加大纪委检察审计部门的监督力度。在既有的监督体制之下，监督人员自身素养对于推进监督的作用是巨大的。监督者本身就是黑脸形象，也有较为专业的监督知识和监督能力，如果能提高素养和强化监督意识，真正做到查找问题常态化、责任化、实效化，高校党风廉政建设就一定会取得较好的成绩。
总之，近年来高校党风廉政建设中存在的问题必须引起我们的广泛关注。高校是培养人的地方，如果这方净土不净，就会影响其培养人才的质量。全面推进高校党风廉政建设一定要加强高校巡视监督，为高校定期体检。同时，如何不断提高高校的自查能力，完善其内部监督检察体制和理顺领导干部的权责关系，也是现在体制下必须考虑的重要课题。
原载《广州大学学报（社会科学版）》2013年第2期。