第一节 对重大事项的尽职调查

为规范法律顾问参加政府重大事项的工作要求，充分发挥政府法律顾问在“法治政府”建设中的作用，根据调研，我们发现政府采购法律服务范围相对较窄，主要是政府重大投资建设项目、突发事件和维稳事件，而对常规运转、重大决策等重要方面没有进行考虑。重大决策合法性审查（是指政府法律顾问接受政府委托对政府提出的行政决策的程序性、实体性进行合法性审查的一项活动）便显得相当重要。凡律所及律师接受政府机构委托就政府重大行政决策进行合法性审查，均应严格依照相关规定进行工作，并接受政府委托机构相关部门以及律师协会的监督和指导。律所及律师为政府重大行政决策进行合法性审查，应遵循诚实、守信、独立、勤勉、尽职的原则，恪守律师职业道德和执业纪律，严格履行法定职责。律所及律师接受政府机构委托为政府重大决策出具合法性审查意见，统一由律师事务所办理委托手续，指派适合律师负责业务办理。但是在这个过程中，有一个很重要的环节容易被人们忽视，那就是政府法律顾问在进行重大事项合法性审查之前，必须对相应的重大事项进行尽职调查得出相应的结果之后，才能为后面的合法性审查工作提供必要的前提。

一 重大事项尽职调查的意义

任何决策都必须建立在一定的事实基础之上。对政府重大事项的合法性论证并不是简单的法律推理，而是必须建立在掌握大量客观情况基础上的严密法律适用。因此，进行深入细致的调查研究是提高政府重大事项决策合法性论证质量的重要途径。政府法律顾问应该积极辅助政府法制机构，在合法性论证中，要深入实践，多做调查研究，特别是深入基层，了解决策的事实基础以及可能带来的不利后果；要注意把握现象和本质、原因和结果、个别和一般的关系，防止把主观愿望当作客观现实，把个别现象当作一般规律。调查研究的形式要切合实际，可以采取热线电话、政府网站、听证会、座谈会、问卷调查、实地考察、征求意见等多种形式。这样，合法性论证才能真正解决依法决策问题。

二 重大事项尽职调查的范围

以上海市为例，2009年5月，上海市委办公厅、市政府办公厅正式印发了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见》，其中明确地界定了政府作出的重大事项需要尽职调查的部分范围，我们结合实践，就政府法律顾问应作尽职调查的重大事项概括如下：

1．涉及较大数量职工下岗分流或员工待遇可能发生较大变动的国企改制、重组、上市的事项；

2．涉及国计民生和群众切身利益的劳动就业、文化卫生、科技教育、环境保护、价格、收费等重大事项；

3．涉及突发公共事件应急预案的制定和调整的事项；

4．涉及养老、医疗等基本社会保障制度以及促进就业政策重大调整的事项；

5．涉及社会援助标准调整的事项；

6．涉及政府财政预决算及预算调整的事项；

7．涉及经济适用房、廉租房等住房保障政策重大调整的事项；

8．涉及城市基础设施建设、旧区改造中的拆迁补偿、居民安置等政策重大调整的事项；

9．涉及房地产市场、物业服务管理等政策重大调整的事项；

10．涉及水电、燃气、公共交通、医疗等事项；

11．涉及关系群众切身利益的商品和服务价格、收费标准重大调整的事项；

12．涉及农村土地经营权转让以及农民土地征用补偿、人员安置等方面重大政策和改革措施以及其他与人民群众利益密切相关的重大决策；

13．涉及对道路、桥隧轨道交通、污水处理、垃圾焚烧、电力设施等可能影响居民利益和生活的事项；

14．涉及产业发展规划的制定或者调整，产业区域布局的规划或者调整的事项；

15．涉及景区开发保护、文物保护等各类重大建设项目的事项；

16．涉及国民经济和社会发展中长期规划、年度计划，城市规划、土地利用规划、自然资源开发利用规划、生态环境保护规划等事项；

17．涉及政府投资和政府采购的重大项目以及国有资产处置方面的重大事项；

18．其他需要尽职调查的重大事项。

三 重大事项尽职调查的重点领域

根据上述的重大事项尽职调查的一般范围，结合我国经济社会发展的实际情况，可以进一步归纳出政府法律顾问在具体的法律服务过程中，针对重大事项的尽职调查，实际上可以围绕以下重点领域进行：

1．城市管理与发展方面

行政区划调整、旧城改造、廉租房规划和城市基础设施建设中的土地征用、拆迁补偿、居民安置；增加居民、企业负担的城市公用事业价格和收费标准的调整等。

2．重点项目建设和资源开发方面

水电、矿产、旅游等资源开发和交通、水利、公共服务设施等重点项目建设中，涉及群众切身利益的工程选址、实物调查、土地征用、拆迁补偿、移民安置等。

3．政府机构改革方面

机关和事业单位改革程序及改革中的人员分流安置、资产处置、社保关系、职工待遇调整等。

4．社会保障制度

养老、医疗、失业、工伤、生育保险和最低工资标准、最低生活保障等政策的重大调整；促进就业政策的重大调整；教育收费标准的重大调整；重大疫情的预警、防控等。

5．“三农”问题

农村土地、林地经营权转让；项目建设和乡村规划建设中的农民土地征收、补偿和人员安置；村社基础设施建设筹资筹劳；进城务工人员的劳动就业和社会保障；合作医疗、计划生育、农业生产用水、殡葬等涉及农民的政策性收费等。

6．环境保护问题

环境保护收费标准的制定和调整；可能造成环境现状改变或较大污染物排放的项目建设等。

7．国有、集体企业重组改制问题

国有、集体企业重组改制过程中出现的国有、集体产权转让及人员分流、人员安置等；国有、集体企业关闭和破产中的资产处置、人员安置和社会保障等。

8．其他涉及群众利益的重大事项

其他涉及较大范围或相当数量群众切身利益的决策、政策、建设项目、改革、价格调整和行政性收费等。

四 重大事项尽职调查应该考虑的其他问题

（一）重大事项涉及的环境问题

政府法律顾问在尽职调查过程中应当考虑以下与环保有关的事项：1．是否符合可持续发展的要求，对生态环境有何重大影响；2．当地群众对该项目建设有无强烈的反映和要求；3．可能产生环境污染、生态破坏的项目，是否有科学的治理、环保配套措施；4．是否具有相关权威部门的环保鉴定或审批手续等。

（二）重大事项涉及的社会治安和稳定问题

重大事项的尽职调查还离不开社会治安和稳定问题的影响，因此在调查过程中也应该考虑相关的社会治安和稳定问题：

1．重大事项的制定和出台是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件，实施过程中可能出现哪些较大的社会治安问题；

2．是否会给周边的社会治安带来重大的冲击；

3．重大事项实施前，治安突出问题和混乱地区是否得到有效整治；

4．对可能出现的影响社会治安和社会稳定的问题，是否有相应的应急处置预案。