2013年前三季度财政运行情况与未来展望

杨志勇

ZB2013（1105）-0084/0172-DT016/0029

一 2013年前三季度财政运行基本情况和特点

（一）财政收入增长速度“前低后高”

2013年1～9月份，全国财政累计收入98389亿元（不含债务收入，下同），比上年同期增加7801亿元。其中，中央本级收入46813亿元，地方本级收入51576亿元；全国税收收入为84412亿元，非税收收入为13977亿元。1～9月份财政收入增长8.6%，总体上呈现出“前低后高”的态势，增速滞后于GDP的局面得到扭转（略高于同期GDP 7.7%的增幅）。

6月份，财政收入同比增长12.1%。第三季度在此基础之上，继续保持了较快的同比增速，7～9月份的同比增速分别为11%、9.2%和13.4%。分季度来看，前三季度财政收入同比增长分别为6.9%、8.1%和11.2%，收入增幅逐步回升，与宏观经济形势基本一致。财政收入增长形势总体趋好，虽然形势依然严峻，但2013年财政运行平稳增长大局已定。2013年财政收入增长轨迹与2009年相似。

（二）财政支出稳定增长

1～9月份，全国财政累计支出91532亿元（不含债务还本支出，下同），比上年同期增加7413元，同比增长8.8%。其中，中央本级支出14279亿元；地方财政支出77253亿元。

1～9月份，全国财政支出增长总体平稳。财政支出增速总体放缓，这与政府职能转变及财政支出制度严格控制有关。中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减。重点是压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国（境）经费等。

二 对2013年前三季度财政收支运行情况的分析

中央财政收入和地方财政收入增速变化不同。分中央和地方看，中央财政收入增幅前三个季度分别为-0.2%、3.1%和11.6%，累计增长4.5%，地方财政收入增速较为平稳，分别为13.7%、13.5%和10.8%，累计增长12.7%。前三季度，中央和地方财政收入增速变化不同，值得关注。中央财政收入增幅“前低后高”表现较为明显，地方前三季度增速均保持在10%以上，却是递减的。

简单地以这些数据来判定应增加中央财力，很容易进入中央和地方财政关系调整的误区。1994年确立的分税制财政管理体制搭建了当前中央与地方财政关系的基本框架。这一框架已运作近20年，提高了国家财政调控能力，保证了中央财政的权威性，是一次成功的改革。但是，分级财政体制尚未真正建立起来，中央和地方规范化的财政关系也未真正实现。中央和地方财政关系的规范化，旨在形成真正的分级财政，形成法治化的政府间财政关系，为国家的长治久安打下坚实基础。

目前的政府间财政关系还不够规范，表现主要有：过多强调财力分配；地方政府财权不够、财力短缺，导致地方政府“公司化”；转移支付制度的过渡性色彩较浓厚；地方税收体系还不够完善；地方政府性债务规模庞大，发债信息极度不透明。

三 对财政收支运行的未来展望和建议

展望未来，中央和地方的财政关系应在政府职能转变的基础上重新规范。总体上，分税制改革方向应该坚持，应按照财权、财力与事权相结合的原则，构建分税、分租与分利相结合的分级财政管理体制。新财政管理体制既要保证各级政府公共服务提供的均等化，又要强调分税制财政体制的激励功能。

（一）新体制应强调事权的确定性与稳定性

“中央点菜、地方买单”的局面应尽快改变。事权的划分较难，但不是不能分。关键在于如何保持一级政府事权的稳定。任何一方改变事权归属，均应调整相应的财权和财力。应通过修改预算法或制定政府间财政关系法的方法加以保证。

（二）新体制在收入的划分上，应强调分税、分租与分利相结合

在税收的划分上，应赋予地方一定的税收立法权，适当扩大地方财权。从现有税制结构来看，房产税还无法胜任地方税主体税种的功能，地方税收入应通过共享主要税种——增值税、消费税、企业所得税和个人所得税来获取。应提高增值税收入中的地方分成比例；将消费税改造成中央和地方共享税；所得税共享机制同时保留。

应建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，形成真正的分级财政。中国拥有大量国有土地、国有资源和国有企业（经济）。大量的租金收入、产权收入、分红收入的管理需进一步规范化，且应纳入财政收入划分体制，以规范管理，减少因收入主要归地方给中央财政宏观调控带来的负面影响，减少因收入监管不足带来的收入分配不均。

（三）关于转移支付制度

基于对口支援制度在政治上的优势，应尽快构建横向转移支付制度，以减少政策变动对地方政府行为规范性的破坏。同时，既有的纵向转移支付制度也需进一步完善。纵向转移支付总量应大规模缩小。取消税收返还，将其并入一般性转移支付。地方政府支出平均有20%来自中央，就足以体现中央对地方的调控，维持国家的统一。应尽快完善一般性转移支付制度，标准收入测算融入更多激励因素，考虑更多财政努力因素，尽可能减少其负面影响。专项转移支付运作应尽可能让决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。

（四）应赋予地方发债权

正式启动地方债制度之后，财政部门全面负责地方债管理工作，地方政府债务信息将得到充分提供。由国情所决定，地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准，以统一公债市场，防范财政风险。同时，地方债的发行必须得到同级地方人大的批准。