一 从国家建构看人民代表大会制度的变迁历程

改革开放以来，中国特色社会主义政治发展走出了一条自己的制度变迁之路。人民代表大会制度的发展与完善，是40年改革开放成就的重要组成部分，是中国特色社会主义政治发展道路的主要体现。

1．中国政治发展进程中的国家建构

政治发展进程实质上是一个制度变迁的过程，这一进程始于国家建构的立国大业，成于与现代化联袂的制度演进与变革。在原初意义上，政治发展的概念“用于描述民族统一构设和国家建立的过程”，与现代化理论结合起来，指有意识引导的政治变迁过程，包括制度和文化诸多层面。无论理论概括包含多少层面，国家建构作为制度层面的核心，都是政治发展的实质性内容。

在国家建构的研究中，有的偏向于与国家制度相关的体系建设，有的偏向于与制度执行力相关的能力建设。其实，两者不可分割，国家权力体系建设是国家能力建设的基础。在政治发展的历史长河里，国家建构体现为现代民族国家主权确立、根本政治秩序的确立、政权体系的完善和功能改进。早期的政治发展理论更多关注民族国家的建构，这与战后民族国家纷纷建立的历史进程相一致，可以说是历史的烙印。当民族国家普遍建立，政治发展理论便开始更多关注国家政权建设问题、政治制度的发展与变迁问题，以及国家在经济与社会发展进程中的作用问题等。当今政治发展理论与国家治理现代化的理论是密切相关的。从治理视角看待政治制度演进，国家建构的主要内容包括“政权”“法治”“负责任的政府”三个要件，其过程是“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”。

近代中国政治发展经历了艰难曲折的历程。中国人民和无数仁人志士前赴后继，不断探索适合中国国情的政治制度。无论是站起来的历史，还是富起来的成就，抑或强起来的过程，其实都是国家建构的系列进程。如果说“站起来”意味着民族国家主权的确立，那么“富起来”是在厚植根本政治秩序基础和保障公民基本权利条件下实现的，而“强起来”则离不开国家政权体系的完善和治理能力的提升。

1949年中华人民共和国成立，实现了近代以来中国人梦寐以求的民族独立和国家统一。科学地讲，“站起来”的过程即“立国”的过程，而立国的关键，正是现代主权民族国家的建立。在国家主权建构的基础上，中国开始了政权建构的不懈探索。历史发展到今天，“中国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度，具有鲜明的中国特色”。人民代表大会制度作为国家政体，在整个制度体系中带有根本性质。正如2005年发布的《中国的民主政治建设》政府白皮书指出：“人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度。”

2．人民代表大会制度发展的历程

人民代表大会制度是在总结中国近现代政治发展的历程和实践基础上确立的，迄今已经有60多年的发展历程。对于中国的人民代表大会制度60多年的发展，尤其是改革开放以后的发展，不同学者在不同时期从各种不同角度进行了大量研究。从国家政权建构意义来看，这一历程主要分为三个阶段。

第一阶段是人民代表大会制度的确立，明确了中华人民共和国的政体，形成了国家建构的基本框架。1949年中华人民共和国成立之际，《中国人民政治协商会议共同纲领》正式确认了人民代表大会制度的国家政体，标志着中国新的政治秩序的开始。1954年第一届全国人民代表大会召开，中华人民共和国历史上第一部《宪法》得以通过，确立了人民代表大会制度的根本安排。根据1954年《宪法》，“国家的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。同时，相关法律对国家各项政治制度的建构都做了详细规定，包括《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》。从此，人民代表大会制度从地方到中央全面系统地建立起来。人民代表大会制度作为国家根本政治制度，在国家建构的基本框架下开始不断变迁。其后，由于众所周知的原因，人民代表大会制度的发展遭受破坏，国家建构的历史进程遇到波折。

第二阶段是人民代表大会制度的发展，国家政体建设开始走上法制化轨道，国家建构具有了可遵循的规范。改革开放是这一阶段的开端。1978年12月党的十一届三中全会以后，人大制度开始恢复与重建。1979年五届全国人大二次会议决定，在全国县以上地方各级人民代表大会设立自己的常设机关——常务委员会，在代表大会闭会期间履行法律赋予的职权。这弥补了地方人大日常工作的断层，国家政权体系进一步健全。这次会议通过了七部法律，其中涉及国家政权体系建设的就有四部：《选举法》《地方组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》。国家建构有了新的起点。在人民代表大会制度发展史上，更具标志意义的是1982年《宪法》的颁布。1982年，五届全国人大五次会议通过了史称“八二宪法”的中国第四部宪法。这部《宪法》是改革开放的根本性制度安排，为人民代表大会制度的完善和发展夯实了基础。其中第一章第二条、第三条，第三章第一节、第五节等，都对人民代表大会做了专门规定。1982年《宪法》再次确定了人民代表大会在国家机关序列中的最高权力机关地位，而且明确了国家机构实行民主集中制度，人民代表大会是其他的国家权力机关的来源，是国家政权体系的核心层面。

按照1982年宪法，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。中国人民通过人民代表大会制度行使当家作主的权利主要体现在人民代表大会的具体职权，即立法、监督、人事任免、重大事项决定。在以1982年《宪法》为核心的一系列法律规范下，以人民代表大会制度为根本的一系列国家制度得以恢复建立并不断发展，国家政权建构取得了显著成绩。人民代表大会制度第二阶段发展的成就，集中体现在社会主义民主政治开始走向制度化法律化：一是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一开始找到制度基础；二是逐步完善全国人民代表大会常务委员会的职权；三是县以上地方各级人民代表大会普遍设立常务委员会；四是开始实行普遍的差额选举制度；五是以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，法治国家建设进程加快；六是人大工作逐步开始走上程序化，人大自身建设逐渐增强。

第三阶段是人民代表大会制度完善，适应新时代经济社会发展进程，国家政权体系各部分之间不断进行新的相互调整和适应，国家建构与时俱进，开始走向治理体系现代化。2012年党的十八大提出：“党支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”党的十八届三中全会提出：“推动人民代表大会制度与时俱进。”这成为推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。在庆祝全国人民代表大会成立60周年之际，国家主席习近平首次明确提出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”党的十九大报告强调：“人民代表大会制度……必须长期坚持、不断完善。”党的十八大以来的制度变迁，日益凸显出人民代表大会制度在国家建构过程中的根本地位。因此，到2035年，中华人民共和国政权体系各方面制度能否更加完善，国家治理体系和治理能力现代化能否基本实现，根本上还将取决于人民代表大会制度的完善和发展。

3．人民代表大会制度变迁中的国家建构逻辑

回顾60多年的历程，总结改革开放以来40年的发展，人民代表大会制度的变迁呈现出富有特色的中国逻辑。

其一，人民代表大会制度离不开稳定的秩序基础。改革开放前后正反两方面的经验证明，人大制度和稳定的政治秩序互为前提和因果关系。改革开放以来人大制度不断完善，得益于改革发展稳定三者关系的动态平衡。在未来的政治发展中，人民代表大会制度的变迁，在很大意义上仍将取决于稳定的政治环境，取决于其与改革开放及经济社会发展的协同程度，取决于其对于社会政治利益的代表程度、协调程度和容纳程度。只有实现人民代表大会制度和国家政治秩序之间的良性循环，才能保证国家政治生活既能充满活力又能安定有序。

其二，人民代表大会制度变迁的核心内容，是党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间关系的与时俱进。多年来，人民代表大会制度的变迁历程就是这三者有机统一的过程，也是国家政权体系不断完善的过程。改革开放以来，人民代表大会制度在发展中走向完善，概括起来说就是：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”在人民代表大会制度建立60年之际，这一核心内容得到确认，也是对人民代表大会制度变迁逻辑认识的提升。

其三，人民代表大会制度变迁依赖于宪法有效性的保障。人民代表大会制度是由《宪法》确定的。人民代表大会制度是国家的根本政治制度，宪法是国家的根本大法，共同构成了国家制度变迁的两大根本。从1954年人民代表大会制度的确立，到改革开放以后人民代表大会制度的发展，离不开宪法的保障作用。1982年以来，人民代表大会制度作用的发挥与宪法的稳定性和有效性密切相关。纵观近现代中国政治发展的进程，1982年《宪法》是中国历史上前所未有的管根本、管全局、管长远的根本大法，这是毋庸置疑的历史事实。无论是近代以来的各种制宪运动，还是中华人民共和国成立以来的《宪法》发展，没有哪一部宪法像1982年《宪法》具有这样的稳定性和有效性。看不到这一点，就很难历史地、理性地看待改革开放以来中国的制度变迁，也很难理解人民代表大会制度在改革开放以后的完善和发展。

综合分析人民代表大会制度发展的中国道路，从国家根本政治制度的确立，到国家治理秩序的构建，再到依宪治国目标的追求，呈现出人民代表大会制度变迁特有的历史逻辑。