一 治理和国家治理的基本意义

“治理”（Governance）原来是一个社会科学的术语，自党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标后，它便成为中国政治的热门话语。对其含义存在种种不同解读，甚至各种争议也随之产生。有人认为它是西方的政治概念，有人则认为它在中国古代早已有之。其实，就其字面意义而言，治理就是“治国理政”。作为人类的一种基本政治活动，它存在于古今中外的每一个国家和每一种文明之中。然而，作为政治学的一个重要新概念，治理则是全球时代的产物。治理不同于统治，它指的是政府组织和（或）民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。

“国家治理体系和治理能力现代化”是一种全新的政治理念，表明中国共产党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党对自身执政经验的一个理论概括。从实践来说，治理改革是政治改革的重要内容；与此相应，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在国家的政治制度、行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度和社会治理等重要领域进行突破性的改革。

从理论来说，“治理”的概念不同于“统治”的概念，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“少一些统治，多一些治理”（Less Government and More Governance）是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论来看，统治与治理主要有五个方面的区别。其一，权威主体不同。统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府以外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权威的性质不同。统治是强制性的；治理可以是强制性的，但更多的是协商性的。其三，权威的来源不同。统治的权威来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律以外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同。统治的权力运行是自上而下的；治理的权力可以是自上而下的，但更多的是平行的。其五，两者的作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界；治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。

治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性。治理是一种政治行为，它体现着一定的政治价值，但治理行为的技术性因素要重于其价值性因素。在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为。无论是在哪一种社会政治体制下，无论哪个阶级施行统治，无论谁上台执政，都希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服务和更多的公民支持。换言之，执政者都希望自己的国家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但是，归根结底，治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一种工具理性。

现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统，其本质就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，其中包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。因此，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步来说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、依靠什么治理。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理工具。与此相应，政府官员的素质、政府治理的制度和政府治理的技术，便成为影响国家治理现代化的三个基本变量。

国家治理的理想状态，就是善治（Good Governance）。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了这样一个重要的命题：“良法是善治之前提。”党的十九大政治报告再次重申：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这意味着，中国最高领导层正式将善治当成中国政治发展的理想目标。按照政治学的一般理解，善治应当有十个要素：①合法性，即社会秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和状态。②法治，即法律成为国家治理的最高准则和最高权威，法律面前人人平等。③透明性，即政治信息的公开性。④责任性，即管理者应当对自己的行为负责。⑤回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应。⑥有效，即管理应当有很高的效率。⑦参与，即公民广泛的政治参与和社会参与。⑧稳定，即国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。⑨廉洁，即政府官员奉公守法，清明廉洁。⑩公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。

善治不同于传统的政治理想“善政”或“仁政”。善政是对政府治理的要求，即要求有一个好的政府；善治则是对整个社会的要求，即不仅要求有好的政府治理，还要求有好的社会治理。简单地说，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会公共事务的协同管理，或称官民共治。作为政府与公民对社会公共事务的合作管理，善治需要政府与公民共同努力；而且，随着社会的发展和政治的进步，公民在公共事务管理中的作用将变得日益重要。然而，迄今为止，在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。政府仍然是社会前进的“火车头”，官员依然是“人类政治列车的驾驶员”，政府对人类实现善治仍然有着决定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。

要实现善治的理想目标，就必须建立与社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的现代治理体制，实现国家治理体系的现代化。国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有以下五个标准。其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。其中，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家通常也将现代国家治理称为民主治理。