前言

公务员制度历来就是政治学、行政学等学科研究的重点领域之一。著名行政学家芬纳（H.Finer）曾说：“国会、内阁和总统是统而不治的，而公务员是治而不统的。”足见公务员在国家与政府职能体系中的重要地位。公务员制度之所以在现代国家与政府职能体系中占有极为重要的地位，不仅因为它是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也因为它是政府实施其施政目标及其价值的主要载体，从而成为政府合法性的具体体现。正是由于公务员所担负的重要使命以及公务员制度所承载的特殊价值与功能，公务员制度往往成为几乎所有国家政府改革的主要议题和核心内容。

自20世纪80年代我国恢复政治学科以来，公务员制度的研究得到了学术界的重视。随着我国公务员制度的不断发展，作为政治学、行政学等研究的重要组成部分，公务员制度研究成果斐然。1993年，《国家公务员暂行条例》正式颁布，它标志着我国公务员制度的基本框架已经确立。随着我国行政体制改革的顺利推进，政府与企业、事业、社会及公民之间的关系得到进一步调整，政府及其公务员的职能范围、组织架构、行为模式、伦理价值等方面都已经发生巨大的变化。在我国政治体制与行政体制改革的过程中，公务员制度的发展起到了积极的作用。正因为如此，公务员制度研究是其他学科所无法取代的。

随着公务员制度的全面实施，理论的进步与实践的创新对公务员制度运行的科学化、制度化和法制化等提出了更高的要求，也为公务员制度提出了许多新的课题。2006年，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）正式颁布实施，这标志着我国公务员制度进入了新的发展时期。为了适应政府改革和公务员制度发展的现实需要，总结近年来公务员制度教学和科学研究的最新成就，对公务员制度及其发展作出及时总结与有益探索，已显得相当必要。此外，进入21世纪以来，我国市场经济体制的完善、政治民主化和法治化的发展以及和谐社会的构建，都对政府及其治理能力提出了更高的要求，这实际上也是对公务员素质与能力的严峻挑战。我们必须同时认识到，公务员制度毕竟是西方资本主义国家政治、经济与社会环境下的产物。尽管制度运行是有规律的，实践也是可以借鉴的，但是，在我国推行公务员制度还有一个理论与实践的结合过程，许多制度建设仍处于积极的探索之中。在此意义上说，具有中国特色的公务员制度尚未成熟。这些都对公务员制度的教学和研究提出了更高、更新的要求，这一任务的完成，尚有待理论界与实践界的共同努力。

在这样一种背景下，本书的编写力求在研究内容和研究方法两个方面作出改进与突破：从研究内容来看，本书既着眼于公务员制度的整体运行，又关注各单项制度的实施；既强调基本原则、共同规律等理论层面的探讨，又突出对具体环境下制度运行等实践层面的考察；既有对公务员制度历史发展的总结，又有对其现实发展与未来趋势的展望。目的在于全方位、立体化地展示公务员制度的全貌，以有利于认识公务员制度的真实内涵。从研究方法来看，本书主要运用了两种研究方法。一是比较研究法，就是基于特定的生态环境，深入比较不同国家公务员制度在价值建构、制度设计、执行模式等方面的异同。将公务员制度置于国家政治与行政制度等背景下，从比较分析中提炼出对于公务员制度建设具有普遍意义的原则、规律，以发展与完善我国公务员制度。二是生态研究法，即综合分析公务员制度发展的内、外两方面变量因素，研究公务员制度本身在传统、现实与未来之间的变迁。同时，本书也从制度环境与制度本身之间的互动来深入认识公务员制度的价值与功能，以期为建设有中国特色的公务员制度提供启示。这种方法的运用在一定程度上克服了过去公务员制度研究仅仅停留在对公务员法律、法规、制度等进行解释的偏狭境地，也突破了仅仅静态、孤立、片段式地研究公务员制度的格局。

另外，还有一点需要说明的是，《公务员法》颁布实施以前，我国经常使用的是“国家公务员”的称谓。实际上，在我国，公务员不仅包括中央公务员，而且还包括地方公务员。因为我国是单一制国家，从中央到地方，形成了一个自上而下的统一的行政系统。与实行地方自治的西方国家所不同的是，我国没有所谓的“国家公务员”和“地方公务员”之分。因此，在《公务员法》的行文中，也删去了“国家”两字。本书之所以命名为《公务员制度概论》，理由也在于此。

“公务员制度”是高等院校政治学、行政学以及公共管理专业本科生、研究生和MPA教育的必修课程，也是各级党校、行政学院学员培训、进修的主干课程。为了避免认识上的偏颇，也更有利于广大读者的理解，本书对引用的外文资料尽量加以注释，或是注明外文原文，便于读者延伸阅读。

公务员制度所涉范围甚广，加上行政制度正处于激烈的变革之中，公务员制度首当其冲面临着重大的挑战与改革，其制度运行机制与模式日趋复杂化，客观上使得公务员制度研究更具时限性与动态性。由于作者知识与经验的局限性，本书的体系和内容尚不完善，书中讹误和疏漏之处在所难免，尚祈专家、学者、行政人员与广大读者批评指正。

谭功荣

于 深圳湾畔

二〇〇七年五月