第四节 紧急状态

一、紧急状态的学理解释

从学理上讲，“紧急状态”一词的英文对应词是“state of emergency”。其中，“state”是“状态”、“状况”、“情况”的意思，而“emergency”是指一种必须立即予以处置、很难预见的危险事件。

世界上法治比较发达的国家都制定了统一的紧急状态法，对紧急状态的含义做了明确的规定：

1．英国。英国2004年《国内应急状态法案》第1条规定，紧急状态是指可能给英联邦境内某个地方人民的福利、环境、英联邦或者英联邦境内某个地方的安全带来严重损害的事件或情况。这些事件或者情况具体包括：人类疾病，对财产造成损害的事件；对食物、水源、能源、燃料的供应造成破坏的事件；对电子或者其他通讯系统、交通设施、卫生设施造成破坏的事件；因有害的生物、化学或者放射性物质、燃油对土壤、水源或空气造成的污染，洪水，战争、武装冲突、恐怖事件等。

2．加拿大。加拿大2002年《紧急状态法》第3节规定，国家紧急状态是指一种严重危及加拿大人的生命、健康或者安全且其程度或性质超出一个省的处置能力或权限，或者严重威胁加拿大政府维护加拿大的主权、安全和领土完整的能力且不能依据加拿大任何其他法律对其进行有效处置的临时性危机状况。

3．俄罗斯。俄罗斯联邦2001年的《紧急状态法》第1条规定，紧急状态是指根据俄罗斯联邦宪法和本联邦宪法法律，在俄罗斯全境或个别地区对国家政权机关、地方自治机关、各种企业组织及其主管领导人、社会团体的活动以及俄罗斯联邦公民、外国公民、无国籍人员的权利和自由实行特殊的法律制度。实施紧急状态的情况包括：企图以暴力改变俄罗斯联邦的宪法制度、夺取或掌握政权，进行武装暴动、大规模骚乱和恐怖行动，封锁或占领特别重要的设施或个别地区，对公民的生命和安全、国家政权机关和地方自治机关的正常活动造成直接威胁的暴力冲突，人、畜流行病，灾难，自然灾害等。

4．法国。法国1955年《紧急状态法》第1条规定，在公共秩序遭到严重破坏的十分紧急的情况下，或当发生其性质和严重性都具有社会灾难性的事件时，可以在本土、阿尔及利亚或海外省的全部或部分地区宣布紧急状态。

此外，一些国家的宪法中也规定了紧急状态。如1982年的《土耳其共和国宪法》第119条规定，在发生自然灾害、危险传染病、严重经济危机等情况，出现旨在破坏宪法规定的自由民主制度或者基本权利和自由的大规模暴力行动的严重迹象，或公共秩序因暴力事件遭到严重破坏时，内阁在总统的主持召集下，宣布在全国范围内或者国家的一个或一个以上的地区，实行不超过6个月的紧急状态；在发生旨在破坏宪法规定的自由民主制度或基本权利和自由、比需要宣布紧急状态更严重的大规模暴力行动，发生战争、战争危机、暴乱、反对共和国的武装叛乱或者从内部或外部威胁国家和民族完整的大规模暴力行动等情况时，内阁在总统的主持召集下，宣布在全国范围内或者国家的一个或一个以上的地区，实行不超过6个月的戒严。

从上述国家的法律和宪法来看，主要根据引起紧急状态出现的社会危险的性质来对紧急状态进行分类。

1．加拿大。加拿大《紧急状态法》将紧急状态分为四类：一是公共福利紧急状态。根据该国法律第5条的规定，公共福利紧急状态，主要是由已经发生或者即将发生的火灾、洪水、干旱、风暴、地震及其他自然因素，人类和动植物疾病，事故或者污染等引起的。二是公共秩序紧急状态。根据该国法律第16条的规定，公共秩序紧急状态是指威胁加拿大安全且严重到构成国家紧急状态。三是国际紧急状态。根据该国法律第27条的规定，国际紧急状态是指涉及加拿大和一个以上其他国家的紧急状态，它产生于恐吓或威胁行为或者重大武力或暴力的使用或即将使用，且严重到构成国家紧急状态。四是战争紧急状态。根据该国法律第37条的规定，战争状态是指涉及加拿大或其任何盟国的、已经发生或即将发生的战争或武装冲突，且严重到构成国家紧急状态。

2．俄罗斯。俄罗斯联邦《紧急状态法》将紧急状态分为两类：一是暴乱类紧急状态。根据该国法律第3条第1款的规定，暴乱类紧急状态是指因企图以暴力改变俄罗斯联邦的宪法制度、夺取或掌握政权；进行武装暴动、大规模骚乱和恐怖行动；封锁或占领特别重要的设施或个别地区；筹建非法武装部队并开展活动；伴有暴力行动、对公民的生命和安全、国家政权机关和地方自治机关的正常活动造成直接威胁的族际、宗教间和地区间冲突等引起。二是因自然原因或技术原因造成的紧急状态。根据该国法律第3条第2款的规定，出现由于自然原因或技术原因形成的紧急状况、紧急生态状况，包括人、畜流行病。这些状态的发生是由于失事、有害自然现象、灾难、自然灾害以及其他灾害引起的。它们可能导致（有可能导致）人员死亡，损害人体健康，破坏周围环境，造成巨大的物资损失，破坏居民的生活条件，需要针对其做大规模的事故救援工作和其他急救工作。

3．法国。法国1955年的《紧急状态法》第1条将紧急状态分为公共秩序紧急状态和社会灾难紧急状态两类。

4．土耳其。1982年的《土耳其共和国宪法》根据情节轻重，将紧急状态分为一般紧急状态和战争状态两类。为了基于紧急状态性质的不同而采取不同的紧急措施，一般紧急状态又分为因自然灾害或严重经济危机引发的紧急状态和因暴力事件蔓延、公共秩序遭到严重破坏而引起的紧急状态。

从这些国家的立法实践来看，英国、加拿大等国的紧急状态法适用范围广泛，既适用于自然灾害、人为事故、突发公共卫生事件、国内暴乱、恐怖袭击等引起的紧急状态，也适用于战争引起的紧急状态。俄罗斯、法国和土耳其等国的紧急状态法则只适用于除战争状态以外的由其他突发事件引起的紧急状态。从总体上来说，紧急状态法适用的事件范围，既包括战争、严重破坏公共秩序的社会动乱，也扩展到了自然灾害、突发公共卫生事件和重大事故灾难等领域。

二、紧急状态的立法模式

从国外的实践来看，紧急状态的立法模式主要有三种：

1．在宪法中规定紧急状态制度，明确政府在紧急状态时期的基本权限，使政府在紧急状态时期行使紧急权力的行为严格限制在宪法规定的范围内，以此维护以宪法为核心价值的法治原则。根据宪法关于紧急状态的规定，再制定应对不同社会危险的单行法律。印度、德国、日本、法国等国家早期的紧急状态立法均采取这种模式。例如，日本根据宪法关于紧急状态的规定，制定了灾害救助法、灾害对策基本法、大地震对策特别措施法、活动火山对策特别措施法等。

2．制定统一的紧急状态法，对各种社会危险引起的紧急状态下政府的行政紧急权力和公民权利保护做统一规定。例如，美国、加拿大、俄罗斯、法国等一些国家都先后制定了统一的紧急状态法；美国、加拿大、澳大利亚等联邦制国家的一些州也制定了有关紧急状态的法律。有的国家还制定一系列单行法律。例如，美国还先后制定了国土安全法、火灾预防与控制法、防洪法等应对社会危险的单行法律。在制定了统一的紧急状态法的国家中，英国、加拿大、南非、土耳其、芬兰、孟加拉、澳大利亚紧急状态法的调整对象既包括社会危险的应对，也包括紧急状态的宣布和实施。

3．宪法规定紧急状态的宣布程序与期限，对于其他有关问题则明确由紧急状态法进行规定。例如《土耳其共和国宪法》第119条和第120条对紧急状态的宣布程序和期限做了明确规定，而第121条则规定由专门的紧急状态法对其他应对社会危险的共性问题作出规定；《南非宪法》第37节规定只能以议会通过的法律宣布紧急状态，南非议会根据这一规定于1995年制定了紧急状态法，并于1997年制定新的紧急状态法取代了该法。

三、我国的紧急状态制度

紧急状态也是为我国《宪法》和法律所规定的应急法律制度。从我国现行法律及文件的规定来看，共有10部法律规范或文件规定了紧急状态。这些法律规范或文件分别从不同角度规定了紧急状态及其法律后果。

1．与特别行政区有关的法律规范。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港特别行政区基本法》）第18条规定，全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生该地区不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港地区进入紧急状态时，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港地区实施。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门特别行政区基本法》）第18条规定，全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门地区内发生该地区不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门地区进入紧急状态时，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在澳门地区实施。《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》（以下简称《香港特别行政区驻军法》）第6条规定，全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或者因香港地区内发生该地区政府不能控制的危及国家统一或者安全的动乱而决定香港地区进入紧急状态时，香港驻军根据中央人民政府决定在香港地区实施的全国性法律的规定履行职责。

这三部法律同时规定了宣告紧急状态的主体是全国人民代表大会常务委员会，以及进入紧急状态后的法律后果问题。

2．与专利和知识产权及能源有关的法律规范及文件。《中华人民共和国专利法》（以下简称《专利法》）第49条规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。《集成电路布图设计保护条例》第25条规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，或者经人民法院、不正当竞争行为监督检查部门依法认定布图设计权利人有不正当竞争行为而需要给予补救时，国务院知识产权行政部门可以给予使用其布图设计的非自愿许可。《中国政府与美国政府关于保护知识产权的谅解备忘录》第1条规定，在全国紧急状态或其他非常紧急的情况下，或在为公共目的的非商业使用的情况下，政府可以放弃这种要求。《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条规定，在战争、战争危险或其他紧急状态下，中国政府有权征购、征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。这些法律文件规定了出现紧急状态时，国家享有的特殊权力。

3．与戒严有关的紧急状态。《戒严法》第2条规定，在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。

4．与国家行为有关的紧急状态。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第2条规定，《行政诉讼法》第12条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

5．《突发事件应对法》对紧急状态的规定。该法第69条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”

值得注意的是，我国1982年《宪法》规定了戒严制度，但没有规定紧急状态制度。2004年3月，全国人民代表大会审议通过的《宪法修正案》，对宪法涉及“戒严”的三个条文做了调整，确立了我国的紧急状态制度。其具体内容是：将宪法第67条全国人民代表大会常务委员会职权第（二十）项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”；将《宪法》第80条的中华人民共和国主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定“……发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令”修改为“……宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令”；将宪法第89条国务院职权第（十六）项“决定省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严”修改为“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。对宪法做这样的修改，使紧急状态包括戒严但不限于戒严，适用范围更宽，既便于有效应对特别重大社会危险导致的各种紧急状态，也同国际上的通行做法相一致。

我国现行宪法确立的紧急状态制度，主要包含以下几项内容：

1．关于紧急状态的范围。2004年我国对宪法修改确立的紧急状态是由非战争因素引起的。对于由战争引起的紧急状态，仍应依据《宪法》和《国防法》、《兵役法》、《国防交通条例》等法律、行政法规的相关规定进行处理。

2．关于紧急状态的决定机关和权限。紧急状态的决定是指在紧急情况发生后，由有关国家机关决定是否实施紧急状态。根据修改后的《宪法》第67条和第89条的规定，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院，其权限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。需要指出的是，国务院虽然无权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，但有权提请全国人大常委会作出这类决定。

3．关于紧急状态的宣布机关和权限。根据修改后的《宪法》第80条和第89条的规定，有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院：国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的，决定机关是国家的立法机关，而宣布机关是国家主席；对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。