第4章 科技政策的理论基础

本章在学理上，从市场失灵论、系统失效论以及科学的社会契约论三个方面，分析科技政策的理论基础。

4.1 市场失灵论

美国第三任总统杰斐逊（Thomas Jefferson）说：“从我这里接受思想的人，自己受到教育，但不有损于我；就像从我这里点亮他的蜡烛，照亮自己而不会把黑暗留给我。”这体现了“公共物品”的思想。公共物品具有两个基本属性：非竞争性——一个人的消费不妨碍其他人的消费；非排他性——不可能或者很难排除他人对该物品的使用。

纳尔逊（Richard Nelson）1959年发表一篇具有开创性的论文“基础科学研究的简明经济学”（Nelson,1959），为公共资助基础研究奠定了理论基础。继纳尔逊的理论研究之后，1962年阿罗（Arrow）发表了“经济福利与发明活动的资源分配”一文（Arrow,1962），这是公共资助基础研究领域里又一篇经典性的论文。纳尔逊和阿罗的理论对促进政府资助基础研究起到了积极的作用。

纳尔逊（Nelson,1959）研究指出，依靠市场机制对基础研究的投资，将低于社会最优水平。这是由基础研究的特性和厂商的本性所决定的。基础研究具有很高的不确定性，其成果将为谁所利用也是不确定的。即使厂商愿意冒风险投资基础研究，由于企业不能保证它能独占基础研究所带来的全部收益，也不能从随之而来的模仿者那里得到应有的补偿，所以厂商对基础研究不会有大的投资。另外，基础研究具有很长的周期，相应地，如果厂商投资基础研究，其投资回报周期也会很长，这就使得厂商更不愿意对基础研究有大的投资。

另外，基础研究具有很大的外部性，可以给社会带来多种形式的效益，如产出知识信息、培训人才、发明新仪器等；基础研究的效益还体现在可以降低搜索成本、可以导致意料不到的商业应用等。基础研究能产生外部经济，还表现在基础研究的成果具有广泛的潜在应用性，可以产生新的组合。厂商投资基础研究，不利于基础研究外部效应的充分发挥，因为厂商会通过保密或产权等形式，试图独占基础研究所产生的一切利益。

阿罗（Arrow,1962）提出，基础研究的产出即科学知识，具有信息的特点。信息的生产，其成本是昂贵的；但是，信息的再生产和再利用，成本几乎为零。就是说，科学知识作为信息，是公共物品。政府资助基础研究，能够产生更多的经济上有用的信息，可以为所有的厂商免费地使用。

基础研究产出的知识，具有公共物品的属性，这为政府资助基础研究的正当性提供了有力的论证。基础研究的市场失灵，需要政府伸出“看得见的手”加以干预，需要政府资助基础研究。

继纳尔逊和阿罗的工作之后，一些学者丰富和发展了他们关于公共资助科学的“正当性”的探讨。概括起来，公共物品、市场失灵、风险规避、应用的边际成本低甚至为零、收益独占性的困难等，成为对公共资助科学的标准解释。

对公共物品的进一步研究发现，有些公共物品的收益具有地理限制，局限于特定的社区和国家，这被称为地方公共物品。斯蒂格利茨指出，有些公共物品是全球公共物品，世界上任何人都可以从中获益，它们是：国际经济稳定、国际安全（政治稳定）、国际环境、国际人道主义援助，以及知识。“大多数知识为全球公共物品：数学理论在俄罗斯是正确的，正如它在美国是正确的一样；在非洲同在澳大利亚也是一样的……科学真理——从数学理论到物理和化学定理——在世界中是普遍适用的。经济学遇到的问题各种各样，但相应的经济学原理是普遍适用的，即使每个国家存在特殊的制度。”

知识作为一种全球公共物品，如果得不到公共支持，将会出现供给不足的问题。许多基础研究的产出，具有全球公共物品的性质，应当在全球层次上获得公共支持。

下面进一步分析政府介入科技和创新活动的正当性。

人们认识到，政府应该在促进基础研究、研究与发展及创新方面应该发挥重要的作用。很多人包括政策制定者都有以下这些直觉性认识（Feldman, M.P., et al.,2002, pp.47-52）：

●创新导致新技术。

●技术是经济增长的重要驱动力。

●如果没有政府介入，厂商对技术的投资将出现不足的情况，特别是对基础研究更是如此。

●政府有责任通过提供激励政策来矫正这种投资不足或市场失灵，从而增加R&D活动。

上述逻辑在论证政府为什么要介入基础研究、研究与发展及创新方面，一直占主导地位。但是，要从经济学上严格论证政府介入基础研究、研究与发展及创新的正当性，却不是那么简单。其实，要论证政府介入这些活动的合法性，必须比较市场资源在有政府介入的情况下和没有政府介入情况下的效率。

假设厂商（或大学或研究机构）设定了投资某项R&D（含/或基础研究项目）的最低可接受的回报率，称之为私人门槛回报率（private hurdle rate）。如果某组织预期它从某一R&D项目投资的私人回报率会低于这个门槛回报率，那么，该组织对这个R&D项目的投资就会出现投资不足的问题。

一个组织预期R&D（包括基础研究）投资的私人回报率低于门槛回报率，有多种原因。

●从R&D投资和活动中得到的结果，可能不会有效地解决该组织所需要解决的技术问题。

●即使R&D项目获得了技术上的成功，但是市场可能会不接受该技术。

●即使克服了上述技术风险和市场风险，还存在着知识产权的归属问题和其他企业仿制的问题，这些因素可能会导致R&D投资不能实现预期的回报率。

我们再设想，社会对R&D（含/或基础研究项目）也设定了一个最低可接受的回报率，称之为社会门槛率。通常，只有当R&D的社会回报率高于社会门槛率时，政府才会投资基础研究。

上述分析可以用图4.1表示。

纵轴表示社会回报率，中间的横线是社会门槛回报率。横轴表示私人回报率，中间的竖线是私人门槛回报率。

坐标中间的45度虚线表示：在这一线上的任何一点社会回报率等于私人回报率。在45度线之上并在私人门槛率左边的区域，是政策考虑的范畴。

设想有三个R&D项目A、B、C，如图4.1所示。

对C项目来说，其私人回报率大于私人门槛回报率，而且其社会回报率大于社会门槛回报率。C项目的纵向双箭头的距离表示社会回报率与私人回报率之间的差距，该差距表示R&D的私人投资给社会带来的溢出效益。虽然厂商不能收获其投资该项目的全部收益，但是其程度尚未达到足以阻止厂商对C项目进行恰当投资的程度。在这种情况下，厂商对C项目不会出现投资不足的情况。

通常而言，任何一个项目，如果一厂商（或大学或研究机构）预期其私人回报率大于私人门槛回报率，并且该项目的社会回报率大于社会门槛回报率（即在位于图中虚线上或之上的区域），从经济学的观点看，该项目政府没有必要介入，一般不会成为政府支持的对象。

对项目A和B，其特点是：①它们的私人回报率低于其私人门槛回报率；②社会回报率高于社会门槛回报率；③社会回报率高于私人回报率。对这样的项目，厂商（或大学或研究机构）会出现投资不足的情况。在这种情况下，政府就应该有所为，采取一些政策工具来解决市场失灵的问题。

上述经济学论证，为政府介入R&D的正当性提供了有力而深入的论证，也为政府介入基础研究的正当性提供了有力而深入的论证。

政府应该优先资助的R&D项目和基础研究项目，应该是这样的项目：①社会回报率高于厂商（或大学或研究机构）私人回报率；②社会回报率高于社会门槛回报率；③厂商（或大学或研究机构）私人回报率低于私人门槛回报率。这可以称之为“雪中送炭”的资助。

对于以下这样的R&D项目和基础研究项目：①社会回报率高于厂商（或大学或研究机构）私人回报率；②社会回报率高于社会门槛回报率；③厂商（或大学或研究机构）私人回报率高于私人门槛回报率，政府也可以资助，我们称之为“锦上添花”的资助。

对于社会回报率低于社会门槛回报率（即使社会回报率高于私人回报率），或社会回报率低于私人回报率的R&D项目和基础研究项目，政府应该采取“不作为”的政策。

4.2 系统失效论

演化经济学和创新系统论，为政府干预科学、技术与创新活动提供了新的理论根据，即系统失效（system failure）论。

所谓系统失效，是指创新系统诸要素未能有效承担恰当角色以及相互匹配不当从而不能有效促进创新的一系列状况（邢怀滨和苏竣，2005）。许多学者对系统失效进行了研究，提出了系统失效的种种表现，乌修斯等（2005）对这些研究进行综述，并对系统失效的种类及表现进行了概括，分别为：基础设施失效（Infrastructural failures）；制度失效（Institutional failures，包括硬制度和软制度）；互动失效（Interaction failure，包括强网络的失效和弱网络的失效）；能力失效（Capabilities' failure）。查密纳德和埃德奎斯特（Chaminade and Edquist,2006）通过文献考察，将“系统问题”（即系统失效）概括为以下几种类型：

●基础设施和投资问题

●技术范式转型问题

●技术锁定问题

●硬制度和软制度问题

●联系网络问题

●能力和学习问题

●探索与利用（exploration-exploitation）的不平衡问题

●匹配互补问题

正是因为创新系统存在着种种的“系统失效”问题，所以需要政府利用政策进行干预。

4.3 科学的社会契约论

4.3.1 科学的社会契约：传统模式

政府资助科学共同体从事R&D项目和活动，政府是资助者，科学共同体是执行者，可以看做是一种委托-代理关系。正如古斯顿所说：“政治家不会从事科研，因此他们将探索大自然的的任务代理给了科学家，与科学家签订进行研究、分析与创新等活动的契约。”（古斯顿，2011,20页；Guston,2000, p.19）

古斯顿从委托-代理理论的思路，对科学与政治的关系进行了深入的研究。由于委托人和代理人之间在目标上存在着潜在的冲突，在信息上存在着不对称，结果导致在委托-代理关系中存在着“逆向选择”和“道德风险”等问题，在政府与科学之间也存在着这些问题。具体而言，科学共同体在得到政府的资助后，政府最为关注的是如何保障科研诚信（integrity）和效益（productivity）。

（社会契约论是一种可以用于探讨政治与公民关系之法则的理论工具）应用科学的社会契约论探讨政府与科学之间的关系也是可行的（Guston,2000, pp.40-41；古斯顿，2011,46-47页）。在政府与科学共同体之间的这种交易之中，其核心要素是科研诚信和科研效益，这跟委托-代理框架中的任何交易都涉及诚信和效益问题是一样的。

在第二次世界大战之后的相当长的一个时期，科学共同体与政治共同体之间有一个默认的协议，那就是：科学共同体是自主自治的（autonomous），科研诚信和效益是自动的（automatic），是自然而然的。（这可以说是当时占主导地位的科学观的结果）。这些科学观包括：布什在《科学：没有止境的前沿》中提出的“线性模型”（详见本书9.2），波兰尼（Polanyi）把科学共同体描述为科学家之间达成的一项协议——科学自由与科学的最终成功密不可分（Guston,2000, p.44；古斯顿，2011, 51页）,（以及后来默顿关于科学共同体行为规范的观点）。

如何定义科学的社会契约？布鲁克斯（Brooks,1990）（转引自Guston,2000, p.45；古斯顿，53页）认为：

科学共同体与由联邦政府（包括国会）作为代表的美国人民之间，存在着一种社会契约。这种社会契约承诺，获得联邦支持的科研机构和科研人员可以享受非同寻常的学术自主权和内部自我管理权；作为报答，他们将出效益，让整个社会和经济普遍受益。

政府与科学之间的这种社会契约，可以用图4.2来表示：

就是说，科学共同体对诚信进行自我调节；通过线性模式，科研成果终将自动地转化为技术创新，产生效益。

4.3.2 科学的社会契约：新模式

后来，科学的社会契约传统模式受到了挑战。这主要来自两个方面：

（1）科学共同体出现了若干严重的科研不端行为，如在美国曾经出现的轰动一时的“巴尔第摩事件”，政治家国会议员亲自组建调查委员会进行调查，干预科学共同体的自主性和自治性。然而，毕竟政治家不懂科学，也不懂科学不端行为。政治家的“粗暴”干预引起了科学共同体的强烈反抗和抵制。后来，美国科学共同体与政治家合作发明了设立科研诚信办公室来确保科研诚信的做法。

（2）美国对科学研究的经费大幅度增加，特别是对国家健康卫生研究院（NIH）、国家科学基金（NSF）的经费支持快速增长。然而，政治家和企业家却发现，政府资助的大量科研项目并没有产生预期的重大技术创新，它们对经济、社会和健康方面的贡献非常有限。科学共同体没有带来如政治家预期的效益。而且，美国还受到了日本崛起的挑战。“线性模式”受到了批判；美国科研机构、科研资助机构及科学共同体受到了问效（accountability）的巨大压力。为了促进大学和科研机构的科研成果转化为创新技术，美国出台了一系列促进技术转移的政策法案，包括拜-杜法。该法允许获得联邦经费资助的科研成果所申请的专利，归科研机构和科研人员所拥有。于是，科研机构和大学纷纷设立技术转移办公室（OTT）。

科研诚信办公室（ORI）、技术转移办公室（OTT）这类组织，跨越政治与科学的界限，架起了科学与政治之间的桥梁，促进了二者的互动。克斯顿称之为“交界组织”（boundary organizations）。所谓“交界组织”，是指横跨在政治与科学之间的边界上的组织，与双方进行沟通协调，既反映和维护委托人的利益，也反映和维护代理人的利益。

科学与政治的社会契约的传统模式被新的模式所取代，如图4.3所示：

经济与合作组织（OECD）综合前人的研究成果，简要地提出政府制定科技与创新政策的正当性主要来自市场失灵、系统失效和战略需求三个方面。本章论述：无论是从新古典经济学的市场失灵观点看，还是从演化经济学和创新系统论的观点看，以及从科学的社会契约论看，政府干预科学、技术和创新活动，具有正当性。