二 中国共产党领导和执政方式的现代化

《中华人民共和国宪法》规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。《中国共产党党章》也规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这确立了中国共产党领导和执政的基本原则和方式：中国共产党领导人民制定宪法和法律，将党的意志通过法定程序上升为国家制度，通过法定机构、制度和程序实现党对国家和社会的全面领导。这种领导方式既不同于西方国家选举性政党遵循的党政分开模式，更与苏联东欧社会主义国家和我国改革开放前党政不分、以党代政的所谓“一元化”领导有本质区别。基于其法制性、制度性、程序性的基本特征可以看出，中国共产党的领导和执政方式已经基本实现了现代化。

（一）中国共产党通过党员代表和人民代表大会党组对各级人民代表大会及其常委会实施领导

《中华人民共和国宪法》规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家立法、监督、人事任免、重大事项决定等重要职权；地方各级人民代表大会是地方权力机关。根据宪法精神，中国实行“议行合一”而非“三权分立”的政治制度，全国人民代表大会具有最高法律地位，拥有最高国家权力；国家主席、国务院、中华人民共和国中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关均由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。在全国人民代表大会闭会期间，其部分职权依法由其选出的常委会执行。地方各级人民代表大会也享有相应的地方立法、监督、人事任免、重大事项决定权，并产生地方各级国家机关。党的政策必须经过人民代表大会认可才能上升为国家意志，党推荐的各级国家机关领导人选必须经过人民代表大会选举或批准，同时各级党组织还需要接受人民代表大会的监督。

中国共产党对各级人民代表大会及其常委会的领导方式如下：

第一，中国共产党在各级人民代表大会及其常委会内部均设立党组，并通过占代表（常委会委员）多数的党员代表进行领导。党组服从批准它成立的党委的领导（一般是同级地方党委），在人民代表大会及其常委会内部发挥领导核心作用；其职责是贯彻执行党的路线、方针、政策，讨论和决定本单位的重大问题，团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务。一般而言，党组的主要负责人会担任各级人民代表大会及其常委会的主要领导职务，通过提出提案、掌握议程、领导党员代表（常委会委员）等保证党对人民代表大会及其常委会的领导。

第二，各级党组织利用执政优势积极推荐优秀党员参选各级人民代表大会代表，目前全国和地方人民代表大会中党员通常都会占代表（常委会委员）总数的60%以上；这些党员代表（常委会委员）依照党组织意志投票，确保人民代表大会及其常委会表决结果符合党组织意志，从而使党的意志通过法定程序转化为国家意志。

（二）中国共产党通过主导政策制定、政府内党组织、政府人事任免等方式对各级政府实施领导

行政体制改革是全面深化改革的重要组成部分。根据宪法、国务院组织法和地方组织法的规定，国务院组成人员由全国人民代表大会决定，国务院是全国人民代表大会的执行机关和国家最高行政机关；各地方人民政府由地方人民代表大会产生，受国务院和地方人民代表大会领导。党中央和地方党委的决定具有宏观性，和党的决策执行相关的具体行政决定、专业性事务均由中央和地方政府负责。

中国共产党对各级政府的领导方式如下：

第一，各级政府需执行党委的决策，党中央和地方各级党委在政策制定方面居于领导地位。从中央到地方的各级政府均有与之对应的同级党委对其实施领导，各级党委是处理本地区、本部门、本单位事务的决策机构和指挥中枢，与西方政党一般只是在全国层面对政策进行宏观指导不同，中国共产党各地方党委都要进行政策的制定。

第二，各级政府内部均设有党组织，政府党组织及政府内党员干部服从各级党委领导。这与西方有本质不同，西方公务员系统要求“政治中立”，政党在政府的行政机构即庞大的公务员系统中一般没有组织，不能实现政党对行政机构的直接领导，政府之外的政党组织也一般不与担任政府官员的本党党员产生直接的领导关系。但中国各级政府及其部门内部均设有党组或党委，这些政府内党组织受当地党委领导。政府的决策均需要服从当地党委的决定，并通过政府内党组织和在政府机关中工作的党员来保证落实。各级政府首长均是地方党委的副书记（地位仅次于地方党委书记），政府部门领导大多也都是党员。

第三，各级政府的人事任免权实际掌握在各级党委手中。“党管干部”是人事任免的首要原则，各级政府首长和县处级以上领导干部均由党委依据权限任命，并由组织部门统一推荐和管理，之后再经人民代表大会选举通过；管理普通公务员的政府人事部门也受到同级党委组织部门的指导。这就与西方政党只能选举政务官的模式有本质差别。

（三）中国共产党通过各级党委、政法委等对各级司法机关实施领导

根据宪法、法院组织法和检察院组织法的规定，各级人民法院和人民检察院由同级人大产生，对同级人大负责，受同级人大监督。人民法院系统内上下级之间是监督和被监督的关系，上级人民法院通过上诉和审判监督等程序监督下级人民法院；人民检察院系统内上下级之间是领导和被领导的关系，下级人民检察院应对上级人民检察院负责。

宪法规定了“司法独立”原则，但其内涵与西方有较大差异。中国宪法的司法独立原则是指人民法院、人民检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。这一原则与西方法官独立审判、不受任何干涉的司法独立有本质区别：从内部看，中国的法院和检察院均是作为一个整体行使职权，法官和检察官需要受到法院和检察院内部上级的领导；从外部看，宪法对司法独立的表述是中国法院和检察院行使职权“不受行政机关、社会团体和个人的干预”，并非“不受一切组织和个人干涉”，这就表明了法院和检察院依据宪法既要受人大领导和监督，更要接受党的领导。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重要决定的情况要专题报告。”

中国共产党对于司法机关的领导除了通过司法机关内部党组织、主要司法干部的管理和任命以及党委领导司法机关内部党员等普遍适用的领导方式之外，更直接通过各级党委的政法委员会对人民法院、人民检察院以及政府的公安部门和司法部门进行领导。各级党委政法委员会是领导政法工作的机关，中央政法委员会书记是政治局委员，地方政法委员会书记是党委常委，公安、法院、检察院的负责人一般兼任政法委副书记。政法委员会在司法活动中的作用是宏观上的领导和协调，主要体现在政治上领导和监督司法机关是否正确贯彻党的路线、方针和政策，而不是由党委审批具体案件、包揽司法机关的具体业务工作。

（四）中国共产党通过中央军委、各级部队中的党委和政治委员、政治机关以及基层党支部、军人党员实现对全国武装力量的绝对领导

《中华人民共和国国防法》第十九条明确规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”中华人民共和国的武装力量由中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵预备役部队组成。中国共产党是通过武装斗争夺取的政权，早在第一次国内革命战争时期，毛泽东同志就提出“枪杆子里面出政权”“枪杆子里面出一切东西”的重要观点，并建立了一套党领导军队的制度。中华人民共和国的所有武装力量都是中国共产党直接缔造和领导的。

中国共产党对武装力量始终高度重视，相比于对国家和社会的“领导”，中国共产党对武装力量强调要实行“绝对领导”。现役军官法、现役士兵服役条例、纪律条令都将服从党的领导列为军人的首要职责，军人誓词第一句更是“服从中国共产党的领导”。中共中央和原中国人民解放军总政治部直接规定：“绝不允许其他党派在军队中建立组织和进行活动。未经相应政治机关批准，军队成员不得参加民主党派和宗教组织，不得擅自参加地方的群众团体，不得成立条令条例规定之外的团体和组织。”^[5]

中国共产党对全国武装力量的绝对领导通过如下方式实现：

第一，中国武装力量的最高领导权、指挥权集中于党中央、中央军委，党中央军委和国家中央军委合二为一，党的总书记、国家主席、中央军委主席三位一体。《中国人民解放军政治工作条例》规定：“中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下，其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。”宪法规定领导全国武装力量的中华人民共和国中央军事委员会，与根据党章掌握最高军事指挥权的党的中央军事委员会完全重合，形成了“一个机构，两块牌子”的宪法惯例。^[6]中央军事委员会成员由党的中央委员会决定，实行主席负责制。中华人民共和国成立以来，党和国家的最高领导人不一定担任党中央总书记或国家主席，但均是中央军委主席。20世纪90年代后，更形成了党中央总书记、国家主席、中央军委主席由一人担任的“三位一体”的宪法惯例。

第二，各级部队均实行党委统一集体领导下的军政首长分工负责制，政治委员与同级军事主官同为所在部队的首长，各级部队均有专门的政治机关。政治委员与同级军事主官同为所在部队的首长，在同级党的委员会领导下，对所属部队的各项工作共同负责。党委做出决定后，由军政首长按照职责分工贯彻执行，属于军事工作方面的，由军事主官负责组织实施；属于政治工作方面的，由政治委员负责实施。军政首长必须服从党的委员会的领导。

第三，“支部建在连上”，党组织直接掌握基层士兵。自1927年三湾改编以来，中国共产党领导的武装力量就秉持连有党支部、排有党小组的制度，保证每个班都有党员，因而党能直接掌握基层士兵。支部是党在军队中的基层组织，是党在军队全部工作和战斗力的重要基础，是实现党对军队绝对领导、团结巩固部队和完成各项任务的战斗堡垒。

（五）中国共产党通过党组织和党员在企业和社会组织中发挥政治核心作用

中国共产党作为执政党，其领导范围不仅限于国家政权，更要对整个社会进行政治领导，这种领导使得中国共产党有西方政党远远不能比拟的社会动员力和控制力，这一点被称为“集中力量办大事”。1949年前的中国社会建设十分落后，整个社会被形容为“一盘散沙”。1979年前的中国仿效苏联模式，建立了一整套自上而下的单位体制，每个个人都被组织在某一个政治或经济“单位”当中，党组织通过单位控制着每个党员甚至群众，诸如工会、妇女联合会、共青团以及文联、侨联等均属于党组织领导的群众组织，社会一体化程度很高。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立，民间社会已经初步形成，中国共产党第十六届四中全会提出，要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，试图在新形势下加强党对社会尤其是对非公有制企业和新兴社会组织的领导。

中国共产党通过层层设立的党组织在国有企事业单位、基层自治组织（农村村民委员会、城市居民委员会）中发挥领导核心作用。《公司法》《全民所有制企业法》《村民委员会自治法》《城市居民委员会组织法》均规定了这些机构中的中国共产党组织。根据党章和法律规定，这些党组织在机构中发挥领导核心作用，领导和支持企业董事会、企业负责人、村民委员会、居民委员会行使法定权力，团结和教育机构内党员群众，并监督这些机构遵循党和国家的方针政策、进行民主科学管理、维护机构成员利益。

中国共产党积极加强非公有制企业和社会组织中党的建设，努力扩大党组织覆盖面。中共中央办公厅于2012年专门印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见》，强调抓好党组织覆盖和党的工作覆盖，加大党员发展力度，党组织要在职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用，贯彻党的路线方针政策、维护职工群众合法权益、引领建设先进企业文化。