- 可持续发展法治保障研究（上）
- 孙佑海等
- 34663字
- 2021-03-30 09:08:54
第七章 加强环境保护法治建设的对策建议
第一节 更新指导思想
一 树立以人为本、以环境保护优化经济发展的理念
（一）贯彻落实科学发展观要求
我国将处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键。坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展。科学发展观是指导我国经济社会建设的重要指导思想，科学发展观要求经济社会实现“三重转变”，即人类文明形式由工业文明向生态文明的转变，世界经济形态由资源经济和物质经济向知识经济和循环经济的转变，社会发展道路由非持续发展向可持续发展的转变。科学发展观作为一种崭新的发展观，它是对传统发展观的反思和超越，它意味着要建立一种全新的社会生产方式。而这种全新的社会生产方式必将开启一种有别于传统工业文明的新文明，即生态工业文明，并形成一整套有别于传统工业文明的政治、法律、经济、文化体制。[1]就环境法而言，科学发展观的贯彻和实施要求现行环境法律政策发生根本性转变，要求我们按照科学发展观的理念完善我国环境保护法治体系。
（二）以增进人的生活质量为导向
环境法律政策的终极目的一般确定为“促进经济和社会的可持续发展”，然而一定时空条件下，经济社会的可持续发展并不必然带来人们生活质量的提高。因此，环境法律政策这一终极目的与人本主义的要求还存在不少差距，科学发展观要求环境法律政策的终极目的直接和人的生活质量挂钩。人们需要的无限性与自然资源和社会生产力的有限性导致人类社会利益冲突存在的普遍性。社会中利益冲突日益尖锐要求法律有效地控制由于人的本性而不可避免出现的社会矛盾和冲突，以最小的阻力和浪费最大限度地满足人的利益。[2]因而，环境法律政策的终极立法目的在于直接将经济社会发展落实到最大限度地满足人的利益需求、提高人的生活质量上，通过具体法律条文将发展的惠益及于每一个社会成员，特别是要综合考量环境利益和经济利益的内在联系，从经济利益和环境利益满足两个方面共同提高人的生活质量，要使环境保护与经济增长并重，在保护环境中求发展。
（三）树立以环境保护优化经济发展的新理念
环境问题究其本质是经济结构、生产方式、消费模式和发展道路问题，必须从发展方式上找根源。[3]环境承载力越来越成为经济发展规模和发展空间的主要制约因素，环境保护对加快经济发展方式转变具有保障、促进和优化作用。只有将环境保护的“倒逼机制”传导到结构调整和经济转型上来，才能做到环境保护与经济发展相协调相融合，以环境保护促进经济发展。那种一味强调环境保护而忽视经济发展或者一味强调经济发展而忽视环境保护的道路是走不通的。2011年12月召开的第七次全国环境保护大会明确提出，新时期环保工作的战略思想，就是要坚持在发展中保护、在保护中发展。[4]因此，必须牢固树立环境保护优化经济发展的新理念，并将这一新理念贯穿于我国环境保护防治建设的全过程。
二 树立以利益增进为本位的指导思想
（一）在资源环境约束的前提下扩展利益的总量
环境法体系的完善还应当体现利益增进的理念。科学发展本质上就是一个利益增进的过程，强调在利益的增进和扩展中实现利益分配的公平和利益问题的解决。[5]科学技术的发展告诉我们，在资源约束的前提下扩展利益的总量，改善利益的结构和质量，是可能的，也是有必要的。法律可以引导利益关系朝预定方向发展，并推动一种新利益的形成和发展。立法者虽然不能创造利益关系，但是可以为新的利益关系的产生提供或创造条件。[6]同理，环境立法应当为利益的增进创造制度条件，引导利益的生发，进而形成有利于利益增进的环境法律保障体系。
（二）改善利益的结构和质量
环境保护领域的利益主要分为经济利益和环境利益两大类。实际生活中，资源总是稀缺的，满足人类诸多利益需要的能力也是有限的，这就要求人们在特定的时空环境下对各种需要作出取舍和抉择。长期以来，人们谈到利益之间的关系时往往更多地强调其对抗性冲突一面，而忽视了利益增进和共生的固有特质。利益的这种增进和共生的特质为非对抗性的利益矛盾和冲突中各方利益最大化提供了可能性。环境利益和经济利益均属于正当利益，两种利益之间的关系的发展以人类改善生活质量的需求为根本动力。两者的诸多需求可以在扩展利益总量和范围中得到各得其所的满足。环境保护立法的目的就是不断改善环境利益和经济利益的比例结构，不断提升环境利益和经济利益的质量。因此，改善利益的结构和质量是加强环境保护法治建设的重要指导思想。
（三）“公平”利益分配
对于环境问题的成因，无论是环境污染还是生态破坏，都是由人类在环境资源的开发利用过程中追求和实现利益的不当所致，在结果上表现为多重利益之冲突。对多重利益冲突的衡平要求法律提供一种合理公平的利益分配机制，能给利益受损的个人或群体提供一定的补偿，以提高社会公平的程度，促进社会的稳定与发展。公平作为社会效益的评价标准比其他标准具有无可争议的优先性。公平要求有两层含义，一是静态的，一是动态的。这两层含义蕴含了三个阶段的要求：一套公平规则的存在；对规则公正无私的执行；公平合理的结果。[7]公平的这种要求实质上是追求的一种实质性公平，为衡量实体公平提供了一套显性的标准。按照这一显性的标准，环境保护法律法治建设应实现利益的“公平”分配。
需要说明的是，衡量利益分配公平实现与否的另一条判断标准在于法律对弱势利益是否给予了特殊关注。在环境保护领域，公共利益和环境利益是弱势利益。这两项利益缺乏一个适格的维护主体，在现实生活中，公益受到损害而得不到救济的情况大量存在，公益较私益而言更易受损。公共利益、环境利益的弱势地位和我国现阶段的国情有关。我国大部分地区正处在由解决温饱迈向小康的阶段，在该阶段，人们最重视和关注的是经济利益的实现。环境利益在与经济利益进行取舍时，环境利益遭到抑制的情况比较普遍。并且我国现行法律并未对环境利益的受损规定法定救济途径，这更加剧了环境利益的弱势地位。[8]“公平”利益分配要求我们在完善环境保护法律保障机制时，更加注重对公益和环境利益关注。
三 树立以环境道德为核心的生态文明指导思想
建设生态文明，是我们党深入贯彻落实科学发展观，针对经济快速增长中资源环境代价过大的严峻现实而提出的重大战略思想和战略任务，是中国特色社会主义伟大事业总体布局的重要组成部分。因此，完善环境保护法律保障机制必须坚持生态文明的指导思想。
（一）吸收传统中国文化中的道德精华
在中国历史上，儒家“天人合一”思想以及人与自然和谐的思想，与人类关于征服自然和统治自然的思想相比，不仅在人与自然和谐的命题上更胜一筹，还更符合现代社会可持续发展的要求，蕴含着宏大深远的生态智慧。“天人合一”思想在坚持人与天整体统一的前提下，把人看成是一小我，宇宙是一大我，把人作为自然有机体的一部分来确认。“天人合一”作为儒家思想的重要组成部分，反映出儒家将“仁”作为人的道德本性，要求视人如己、视物如我，将人际道德向生态道德扩展，在伦理上实现了人道与天道的贯通。“天人合一”反映了我国优良的环境道德文化，尤其是“天地万物一体之仁”的思想，深深内植于人们心中。“仁”和“爱”的思想从对人扩大到对万物的范围，促使古代人们自觉遵守各种禁令法规，保护环境自然资源。这是我们建设生态文明、加强环境保护防治建设必须遵循的指导思想。
（二）以生态伦理为指导，重塑环境道德
生态伦理在主张人与自然和谐统一的整体价值观方面与深环境论中的环境整体主义是一致的，不同之处在于生态伦理观在强调人与自然和谐统一的基础上，更承认人类对自然的保护作用和作为道德代理人的责任，以及对一定社会中人类行为的环境道德规范研究。生态伦理对现代人类中心主义和非人类中心主义采取了一种整合的态度。生态伦理把道德共同体从人扩大到“人—自然”系统，把道德对象的范围从人类扩大到生物和自然。只有人类才具有实践的能动性，具有自觉的道德意识，能进行道德选择和作出道德决定，所以只有人是道德的主体。作为道德代理人的人类，应当珍惜和爱护生物和自然，承认它们在一种自然状态中持续存在的价值。因而，人类具有自觉维护生物和自然的责任。[9]
新型的环境道德规范体系，是生态伦理的重要内容。作为一种评价社会制度的道德评价标准，这种新型的环境道德规范体系更关注人类的合理需要、社会的文明和进步。其主要含义是要求建立可持续发展的环境公正原则，实现人类在环境利益上的公正。为此，生态伦理应当成为环境保护法治建设的指导思想。
（三）以生态文明建设为立足点和落脚点
全国人大通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》从加快转变经济发展方式、开创科学发展新局面的战略高度，明确提出要破解日趋强化的资源环境约束，必须加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”整体布局，党的十八届三中全会对生态文明制度提出了具体改革要求，党的十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境，促进生态文明建设。习近平总书记指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。只有实行最严格的制度、最严格的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。建设生态文明，是我们党深入贯彻落实科学发展观，针对经济快速增长中资源环境代价过大的严峻现实而提出的重大战略思想和战略任务，是中国特色社会主义伟大事业总体布局的重要组成部分。[10]为此，加强环境保护法治建设、实现经济社会又好又快和可持续发展必须以生态文明建设为立足点和落脚点。
第二节 完善基本原则
一 由协调发展到环境保护优先原则
（一）协调发展原则的内涵
协调发展原则是环境保护与经济建设和社会发展相协调原则的简称。它是指经济建设和社会发展的规模和速度要充分考虑环境与资源的长期承载能力，使环境资源既能满足经济建设和社会发展的需要，又能保持在满足当代人和后代人需求的水平上，使环境保护与经济建设和社会发展，相互促进、共同发展。
就历史发展阶段而言，协调发展原则的确定改变了过去一味强调经济发展、忽视环境保护的立法指导思想，真正从法律原则角度体现了可持续发展的要求，推动了环境保护和经济发展一体化的实现。该原则清晰地说明，经济增长和环境保护均是发展的一方面或不同的表现形式，经济增长是建立在生态基础上的。这一方面要求在制订经济发展计划时和在经济发展进程中充分考虑环境保护的需要；另一方面在追求环境保护目标时也应充分考虑经济发展的需要。二者相辅相成、协调统一，不应以环境保护否定发展，也不应以发展牺牲环境。
（二）协调发展原则存在的主要问题
协调发展原则在实际立法中遇到了一系列问题。主要表现为两个方面：一方面，在资源环境约束日益强化的条件下，协调发展原则已经不能很好地反映经济社会发展的主要矛盾，也不能适应环境保护立法遇到的新的发展机遇。当前形势下，实现经济又好又快和可持续发展必须突出环境保护在解决突出污染问题、优化经济发展、转变经济发展方式中的主体作用，在立法中贯彻环境保护优先的原则。另一方面，协调发展原则在实际立法过程中存在被曲解的趋向，有的理论片面强调环境保护的绝对价值，反对任何形式的开发利用活动，走入极端环保主义的陷阱。还有的理论以协调原则为名，片面强调经济发展的重要性，认为环境保护处于次要和附属地位，主张走“先污染后治理”的老路。如果我国采取经济发展优先的发展模式，世界上所有的资源均不足以支撑我国经济的粗放型发展，而且国家也不能牺牲人民的健康和生命来发展经济。
（三）环境保护优先原则的确立和发展
在我国经济社会发展到一定程度的今天，环境利益紧缺已经成为制约人们利益需求满足的瓶颈，因此，环境保护法治建设应特别注意树立环境保护优先的思想。也就是说，我国应以体现和保障环境利益的法律法规建设为优先领域，规定更为严格的法律制度，同时鼓励环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区进行体现环境保护优先原则的地方性环境立法，实行优化开发。环境保护优先原则先后体现在党和国家一系列重要文件中。例如，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定，各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先，大力发展高新技术，优化产业结构，加快产业和产品的升级换代，同时率先完成排污总量削减任务，做到增产减污。在环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区实行重点开发，加快基础设施建设，科学合理利用环境承载能力，推进工业化和城镇化，同时严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡。在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动。该决定首次提出并确立了环境优先的原则。
二 由末端治理到以循环经济理念为指导的预防为主原则
（一）预防为主原则的内涵
预防为主原则是指，采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。确立预防为主作为环境保护法律法规的基本原则是历史经验的总结，也是一个认识不断深化的过程。20世纪60年代末，随着环境问题的日益加剧，各国逐渐认识到各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地从末端防止某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题。于是，国际社会提出了“与其在环境问题出现后治理，不如在未出现前就预防”的观点，认为预先采取防范措施要比事后治理经济得多，也有效得多。鉴于此，各国环境保护立法逐渐从消极的防治污染转到了积极的预防上来，采取了预防为主和综合治理的环境政策，并将预防为主原则作为环境保护立法的重要原则加以确立。
（二）现行预防为主原则存在的主要问题
现行预防为主原则及其支撑制度突出存在着“末端控制”下的预防问题。具体地讲是以设施、项目控制为主，为满足“达标排放”要求为主。这样的“预防为主”实质上是少排放的要求，具有事后抑制性质，尚不具有体现少产生或不产生污染物要求的事前抑制性质。预防为主原则还局限于“少排放”的基本要求，未能扩充、延伸到“少产生或不产生”的要求，也未能从“无害化”发展为“减量化”的基本要求。为此，有必要对预防为主原则及其支撑制度进行整体改造，消除预防制度与治理制度的差别，使各项制度都具备防与治的功能。
（三）消极的防治污染转到积极的预防和发展循环经济
在环境保护法治建设中确立源头预防理念的主要原因在于：环境遭受污染、破坏后，要消除其受到的危害，往往需要很长的时间，有些甚至是无法补救的；环境遭受污染、破坏后再去治理，一般要比采取预防措施所花费的代价高；环境问题的产生，是在经济、社会发展中忽视环境保护的后果，需要在其中采取预防措施，使环境问题得到有效解决。鉴于此，环境保护立法应当逐渐从消极的防治污染转到了积极的预防上来，以循环经济的思想为指导改造预防为主原则。具体而言，要确立积极预防的思想，推动“无害化”发展为“减量化、再利用、资源化”的循环经济内在要求，改变过去那种污染末端预防的模式，从源头减少污染物的产生。按照《循环经济促进法》的规定，减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生；再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。只有真正实现积极的预防，推动循环经济发展，才能消除现行预防为主原则末端预防的痼疾。
三 由谁污染谁治理到社会化的环境保护责任原则
（一）环境责任原则的内涵
环境责任原则也称“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，是指开发利用环境和资源或者排放污染物并对环境造成损害者，应当支付由其活动所造成的环境损害费用，或者治理其造成的环境污染和破坏的制度。所谓污染者付费，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。所谓利用者补偿原则亦称谁利用谁补偿，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿责任。所谓开发者保护原则也称谁利用谁保护，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。所谓破坏者恢复原则亦称谁破坏谁恢复，是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复和整治的责任。
环境责任原则的确立主要起到了四个方面的作用：一是促使了企业、事业单位加强环境管理，防止环境污染和生态破坏；二是促进了自然资源的合理开发利用；三是为治理环境污染和恢复生态环境积累了资金；四是促进了社会的公平与公正。
（二）环境责任原则存在的主要问题——责任的个体化与社会化难题
企业、个人的环境保护活动，兼具自益性质和公益性质。企业、个人的环境保护活动所产生的公共利益为社会所共享，会导致两个结果：一是企业所创造的利益不能独享，形成“利益外溢”；二是造成利益的公共享用，使环境保护活动演化为一种特殊“公共消费”。这两个结果都不约而同地必然产生利益损耗，由于“公共消费”的消费者实际是社会的全体成员，补偿的责任就推广到全体社会成员，享用环境改善利益的每个社会成员就应承担必要的环境保护费用。由此环境保护责任的主体就必须从直接排污者扩展到消费者，就必须将消费者视作“最终污染者”和“最终受益者”，使直接排污者和消费者并列为环境保护责任主体，共同负有补偿责任。目前，我国环境保护法律中提到的“责任者”还局限于排污者等个体，还在强调环境保护责任的个体化，未能体现环境保护责任社会化的特点。
（三）环境保护责任的扩展——个体责任的社会化
我们必须重新界定环境保护责任的主体，再定义环境保护责任承担的条件，扩展责任范围，加强政府及相关社会团体等环境保护公共责任，实现个体环境保护责任的社会化。对环境保护责任承担形式不应只理解为直接履行这一种形式，在责任承担形式上，在要求排污者直接履行的同时，也应将代履行作为承担责任的形式。责任范围也不能为“末端治理”，应对责任范围进行重新界定。
扩展传统的环境保护责任可以从以下三个方面着手：一是合理确定环保服务企业的环境保护责任。在环保服务企业产生以前，排污者既排污又负有治污的义务，并承担因污染环境、侵害财产或造成他人人身伤害应承担的法律责任。实行环保服务社会化和产业化后，产生污染物的单位或个人将不再向环境直接排放污染物，而是将废物运至环保服务企业，环保服务企业将废弃物经过一定的技术手段处理后再排放到环境中去。此时，有必要合理确定社会化的环保服务企业的责任。二是建立环境污染责任保险制度。环境污染责任保险是以企业造成的污染事故对第三者造成的损害，依法应负的赔偿和治理责任为标的的保险。当前，随着我国经济快速增长，环境污染事件频繁发生，在我国建立和实施环境污染责任保险制度，可以及时赔偿环境污染受害者、维护公众利益、降低企业风险、减轻政府负担、完善环境管理，对推动环保工作具有重要意义。三是建立环境损害赔偿基金。环境损害赔偿基金的建立，是社会安全制度的表现。这种基金资金由那些导致特殊环境风险的团体和个人提供，以解决现代社会企业难以承担巨额环境风险而将其转嫁给社会的问题。这类基金只有在某些严格限制的意外损害的情况下才负责赔偿。
四 公众参与原则的进化——参与方式和深度的扩展
（一）公众参与原则的内涵
公众参与原则，也称环境民主原则或依靠群众保护环境原则，是指在环境保护中，公众既享有保护环境的权利，又有保护环境的义务，每个公民应自觉积极参与环境保护。公众可以从多方面参与环境保护工作，积极参加环境建设，做好本职工作中的环境保护，参与对污染环境行为和破坏生态环境行为的监督；支持环境执法，参与对环境执法部门的监督，促其严格执法，保证环境保护法律法规、政策的贯彻落实；参与环境文化建设，普及环境科学知识，形成有利于环境保护的良好社会风气。确立公众参与原则的积极作用如下：一是公众参与是说服反对者，赢得公众支持的有效手段；二是公众参与有广纳信息和集思广益的功能；三是公众参与能够制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使行政权力。
（二）现行公众参与原则存在的主要问题
现行公众参与原则的主要问题表现为：一是立法对公众参与环境保护重视不足。我国现行立法往往特别强调国家的环境管理权，而忽视公众参与。例如，《宪法》规定，“国家保护和改善生活环境、防治、污染和其他公害”。相关法律规定“国家”是环境保护的主体，而对于作为公众的“组织和个人”对环境保护的积极参与权，却未作规定，而只是在禁止性规定中对其义务有所涉及。这显然忽略了公众在环境保护中应有的法律地位和积极作用。二是现有立法关于公众参与环境保护的规定可操作性差。例如，《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律均规定，单位和个人有权对污染损害环境的行为进行监督和检举，这无疑是公众参与环境保护的一条重要途径。但是，对于如何具体实现“监督和检举”，目前却缺乏具体的程序性规定，可操作性较差。而且检举、控告属于事后救济途径，其本身也不应成为公众参与的首选方式。三是现有立法规定的公众参与环境保护的范围过窄。2014年新修订的《环境保护法》设专章对信息公开和公众参与做了规定，但对公众参与的范围仅局限于环境公益诉讼、环境事故应急处理、污染物排放管理和环境影响评价领域，范围较窄。四是现有立法规定的公众参与环境保护形式过于单一。在我国，目前公众参与环境管理的途径主要包括检举控告、提出公益诉讼、征求意见、举行论证会和听证会等。除此之外，法律法规并未规定可以采取其他途径来实现公众参与。过于单一的参与形式不利于公众充分行使参与权，也不利于充分发挥公众的积极性以保护和改善环境。五是现有立法关于公众参与环境保护的信息支持规定有待完善。获得环境信息、充分行使环境信息知情权，是公众参与环境保护的最基本的前提条件；环境信息获得量的多少，也决定了公众参与程度的高低。我国目前的环境保护法律法规虽然对保障公众获得环境信息作出了一些规定，但这些规定大多是从政府部门管理的要求和角度提出的，并未明确公众获取信息的具体权利，更缺少有效的程序和制度保障。
（三）公众参与原则的进化——关于参与方式和深度的思考
贯彻公众参与原则不能仅仅停留在传统意义上的公开信息、召开听证会等形式，必须在参与方式和深度上进行突破。一是推进环境决策民主化。《环境影响评价法》规定，政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。《规划环境影响评价条例》也有类似规定。它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策；它意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。二是健全环境公益诉讼制度。所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。新修订的《环境保护法》、《民事诉讼法》等法律明确规定了环境民事公益诉讼法制度，最高人民法院关于2015年1月公布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，党的十八届四中全会明确提出，要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。各地积极推动环境公益诉讼制度建设、取得显著成效。如，江苏泰州6家企业被提出环境公益诉讼，2015年二审判决赔偿1.6亿元，然而环境公益诉讼制度在我国才起步，制度建设上尚存在不少薄弱环节亟待完善。三是政府加强对民间环保组织的支持引导。除极少数不顾中国国情、生搬西方模式的极端环保对外，各类民间环保组织，大多数都是积极健康的主体。特别是广大青少年的环保志愿者组织，它热爱祖国、激情奉献、关注环境、倡导节俭，为推动环境保护工作发挥了重要作用。政府要对大部分民间环保组织予以支持引导，可以对各类环保组织进行专业培训，多层次地搭建政府与公众座谈、对话的平台，联合民间环保组织和各界人士共同合作开展社会公益行动，就重要的公共政策进行专门的解释与沟通等。[11]
第三节 完善环境保护立法体系
一 完善综合性环境保护法
（一）修改环境保护综合性立法——《环境保护法》[12]
《环境保护法》修改涉及一系列复杂的法律原则和制度调整问题，目前各方对于如何修改《环境保护法》尚有各种不同意见，概括起来，主要有三种意见：第一种意见认为需要适应环境保护的形势和环境管理的要求，从立法目的、立法原则、法律制度和法律责任等方面对《环境保护法》进行全面修改，形成全新的《环境保护法》；第二种意见认为需要在对环境保护法律原则和制度进行重大调整以及进一步完善环境保护法律之间关系的基础上，整合各单行环境保护法律，编纂环境保护法典；第三种意见认为《环境保护法》同其他单行环境保护法律交叉重复，在行政执法和司法实践中已经基本被“虚置”，建议废止《环境保护法》。
以上三种意见各有优缺点。一是关于修改《环境保护法》。提出修改《环境保护法》的各种意见和建议，大多是从环境保护领域实际存在的具体问题，特别是立法原则和主要法律制度存在的问题出发的，认为可以通过修改或者增补相应的法律制度和措施，为解决当前面临的环境问题提供一些原则性的法律保障；也可通过宣示国家新的发展理念和环境保护理念，规定环境保护方面的法律原则、管理体制，提出环境保护的基本要求和基本制度与政策，为环境保护单行法律、法规的制定提供具体的法律依据等，为环境保护法律今后的发展提供适当的法律空间。但修改《环境保护法》有一些不足，主要表现为：就解决具体环境问题而言，修改各项单行环境保护法律通常要比修改《环境保护法》更有现实针对性和具体可操作性；单独修改《环境保护法》，难以协调好作为综合法的环境保护法同其他各单行环境保护法律的关系问题，难以实现环境保护法律综合化和系统性的目标。为了处理这一问题，《环境保护法》需要定位为只规范基本法律原则和制度，同时还需与其他相关的环境保护法律一致。这种修改的成本比系统编纂环境保护法典的成本低，修改方式上相对较为灵活简便。二是关于编纂环境保护法典。环境保护法典可以为现有各种环境问题提供比较全面的、系统的法律框架，而且一部条理清晰、结构完整和语言规范的新法典，还有利于普及法律知识，便于执法者的掌握和运用。但当前我国环境保护法典编纂还存在一些困难，主要表现为：编纂法典要有比较好的法学理论基础和单行法的立法基础，目前我国环境保护法学研究基础还比较薄弱，一些重要立法领域还存在空白；受科学认识和技术、管理手段的限制，环境保护法典还难以像民法典一样系统和完整，难以涵盖今后可能出现的各种新的环境问题和法律手段；法典因其系统性和完整性，比较强调稳定，在应对今后新出现的环境问题上，修改法典要比制定或者修改某个单行环境保护法律更为困难。总之，法典的主要优点是系统性和稳定性，其主要不足是不能较快适应未来的变化，在当前环境问题层出不穷、环境保护法律相对变化也比较大的时期，环境保护法律的变动性与法典模式的稳定性之间还存在比较突出的矛盾。三是关于废止《环境保护法》。主张废止《环境保护法》的基本理由是我国环境保护方面的单行法律、法规已经趋于完善，从法律体系上来看，《环境保护法》作为综合性法律和环境法制建设“过渡时期”的产物，已无存在的必要，因此主张通过废止《环境保护法》，解决综合性环境保护法同各项单行法的不一致和重复交叉。但废止《环境保护法》会产生诸多问题，主要表现为：将导致环境保护缺乏统一的或者综合性的法律规范，使现存的一些综合性的环境管理制度失去相应的法律依据，地方综合性环境保护法规也会失去相应的法律依据；忽略了环境问题具有的整体性和关联性，忽略了采取各种综合的环境保护措施的现实要求，不符合环境保护综合决策、综合管理的发展趋势，难以在法律上合理规范跨环境介质的交叉污染问题；废止《环境保护法》并不能解决各单行法之间冲突与矛盾。
从长远来看，为了更好地协调各项法律的修改，形成系统、完整、逻辑严密的环境保护法律框架，应当把编纂环境保护法典确立为完善环境保护法律的长期任务；从近期来看，我国环境形势变化较快，环境管理制度尚在调整发展中，环境保护法律的变动性与法典模式的稳定性之间还存在比较突出的矛盾，当务之急是应当针对《环境保护法》适用过程中面临的突出问题，先行对《环境保护法》的若干重要条款进行修改，以有效化解当前环境保护实践中所遇到的法律障碍，并为今后编纂环境保护法典打好基础。
修改《环境保护法》的首要问题就是提高《环境保护法》的法律位阶，争取由全国人民代表大会通过。《环境保护法》的修改思路，是将环境和资源作为一个整体看待，重点解决不同环境要素、不同资源以及经济社会发展之间的协调、综合、平衡问题，以实现可持续发展为根本目标，设计和提炼综合性的管理方法和手段，使其成为环境与资源保护立法和执法的根本依据。本着将环境与自然资源进行一体化保护管理的精神，修改后的《环境保护法》一定要有综合性，以便解决各单项自然资源法和环境保护法无法解决的全局性问题，调整与此有关的各种社会关系，从总体上保护环境与资源。[13]当前，修改《环境保护法》的基本思路是：一是明确范围，突出重点。考虑到各种现实条件，抓住重点，有针对性地解决若干突出问题；同时适度吸纳《环境保护法》实施20多年来实践证明有效的管理经验，力争取得较大进展。二是回避体制，减少争议。现行《环境保护法》规定了环保部门统一监管、有关部门分工负责的体制，应当继续坚持。而且，体制问题不是通过立法解决的。因此修改《环境保护法》应当回避体制与部门职责问题，对可能引发部门争议的内容，慎重处理。三是强化责任，完善制度。为了从法律上解决经济发展与环境保护的关系，必须着力强化政府对环境质量负责的规定，并创新落实政府责任的相关监管机制。同时，对环境影响评价、限期治理等管理制度，依据新的形势，特别是近年来的环境管理实践，予以修改完善。四是合理定位，妥善衔接。《环境保护法》的调整对象，应主要集中在调整各级政府的环境行为，以及明确公众的环境权益等方面，以与大气、水、噪声、固体废物、放射性等单项法律的调整对象相区别。因此，对单项法已有具体规定，或者可以通过制定或者修订单项法律、行政法规解决的内容，《环境保护法》原则上只应作衔接性或者授权性规定。《环境保护法》的修改建议稿见附件一。
（二）做好《环境影响评价法》等综合环境管理法的修改准备工作
第一，按照科学发展观关于统筹发展的要求，我国应当加快制定《区域环境管理法》并配套制定相应的实施性法规规章或地方性法规规章。即东部、西部、中部地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，使经济发展与环境承载能力相统一，形成各具特色的发展格局，并对不同地区定位的不同规定相应的环境管理制度。
第二，在整合现行《土地管理法》的基础上，制定综合性的《土地法》，制定或修改《城市规划法》、《村镇规划法》等国土规划法，制定《长江法》、《黄河法》、《京津唐区域开发法》等流域或区域环境管理法。
第三，做好《环境影响评价法》等综合环境管理法的修改准备工作。2002年，全国人大常委会制定的《环境影响评价法》，对强化环境影响评价工作、预防环境污染和生态破坏发挥了重要作用。但是这项立法还存在诸多缺陷，亟待进行修改。譬如，在规划环评上，最大的问题是我国最重要的规划——“国民经济和社会发展规划”没有纳入到环评范围，由于很多重要的专项规划和建设项目正是由这个规划予以确立的，如果不对该规划进行环评，就会使规划环评的意义大打折扣。再如，在法规环评上，目前的《环境影响评价法》并没有要求对法规进行环评，随着我国法制建设的不断加强，法律法规对经济和社会的影响越来越大，如果不对法律法规进行环评，就很难避免那些不适当的法律法规对环境可能造成的不良影响。
二 制定和修改污染防治法
（一）修改《大气污染防治法》[14]
现行《大气污染防治法》是1987年制定的，于1995年和2000年分别进行了修改。近年来，许多城市大气污染严重，雾霾已经成为人民群众的“心肺之患”。公众对大气环境质量的要求越来越高，针对大气污染形势不断加重的形势，我国应当修改现行《大气污染防治法》，将总量控制制度扩大到“两控区”之外，同时强化环保部门在排污许可证制度实施中的作用，加大法律责任的追究力度，并加快制定配套性法规和规章。修订《大气污染防治法》主要应当考虑以下六点：一是结合实际情况适当扩大法律的适用范围；二是进一步理顺管理体制，强化环保部门大气环境监督管理职能；三是全面推进和突出重点相结合，近期目标和远期目标相结合，以增强法律的针对性和可操作性；四是区域污染控制和行业污染控制相结合，行政监管与市场调控相结合；五是大气污染防治基本制度的设计要完善，实施可行，体现有效性和成本可接受性；六是把中国的污染防治和履约国际条约义务或者促进国际合作相结合。
我们起草了《大气污染防治法》的修改建议稿，见附件二。修改建议稿主要做了以下十一个方面修改：
其一，确立了大气污染防治的基本原则。修改建议稿把优化能源和产业结构、推行区域联防联控，作为大气污染防治的基本原则。
其二，健全了地方政府负责的监督考核机制。修改建议稿从政府目标责任、干部政绩考核和人大专项监督等方面，完善了地方政府对大气环境质量负责的监督考核机制。
其三，创设了大气污染区域联防联控机制。针对京津冀、长三角、珠三角等地区大气污染的区域性特征，结合北京2008年奥运会期间大气环境质量保障的成功经验，修改建议稿创设了大气污染区域性联防联控机制。
其四，完善了主要污染物总量控制制度。为促进污染减排工作，修改建议稿对总量控制制度作了两点修改：一是将实施范围由未达标地区和“两控区”扩展到全国范围；二是总结国务院办公厅有关排污交易指导意见的实施经验，鼓励有条件的行业和地区开展排污交易。
其五，完善了大气排污许可证制度。目前，建设项目经环保验收正式投产后，对排污单位的日常排污行为，环保部门缺乏强有力的监管手段。为解决这一突出问题，在总结地方实践、借鉴国外成功经验的基础上，修改建议稿按照新《环境保护法》有关排污许可的规定对大气排污许可证制度做了进一步完善。
其六，调整了机动车船污染防治的思路。大气污染源解析结果表明部分城市机动车船是首要污染源，有必要对现行机动车船污染防治的思路作出调整。根据地方实施机动车船管理的实践经验，借鉴国外机动车船污染防治的成熟做法，形成了“源头抓车型、责任抓厂商”的基本思路，并据此对现有管理规定作了调整和补充。
其七，提出了多种污染物协同控制的新要求。臭氧和细粒子等复合型大气污染，在我国局部地区日益突出。根据污染机理，氮氧化物是形成复合型大气污染的重要前体污染物。为有效控制复合型大气污染，修改建议稿明确必须对氮氧化物和烟尘、二氧化硫等多种污染物采取协同控制措施。
其八，强化了有毒有害物质特殊控制。近期，我国一些地区连续发生重金属硫化氢等有毒有害气体污染事件，严重威胁公众健康，影响社会和谐稳定，中央领导高度重视，社会高度关注。对重金属等有毒有害物质所致大气污染及其对人体健康损害的防治，已经成为当前大气污染防治的一个紧迫任务。修改建议稿在第四章中以专节形式，集中规定了防治“有毒有害物质”污染大气的特殊管理制度和措施。
其九，增加了控制温室气体排放的内容。气候变化是发展问题，也是环境问题。环境立法，特别是大气污染防治方面的立法，不可忽视气候变化问题。美欧等发达国家和印度等一些发展中国家的环境立法和司法实践，也大多将温室气体作为大气污染物予以控制。当前，我国已成为碳排放大国，碳减排的国际压力与日俱增。根据中美2014年共同发展的《中美气候变化联合声明》，我国计划2030年二氧化碳排放达到峰值并努力早日达到峰值，这一任务的完成需要立法予以保障。2009年8月27日，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，明确指出：“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。”鉴于二氧化碳与其他污染物同根同源，且控制措施基本相同，我们将温室气体排放作为环境问题纳入《大气污染防治法》的修改内容，并在修改建议稿中，以“控制温室气体排放”为题，增加了一个专章。
其十，强化了污染事故的预防。修改建议稿增加了一个专章，即第五章“大气污染突发事件处置”。主要规定了以下内容：政府及有关部门制定大气污染突发事件应急预案和应急处置的职责；可能发生大气污染事故的企业事业单位，应当做好应急准备、监测与预警、应急处置和事后恢复。
其十一，加大了对违法行为的处罚。根据加强环境执法、严惩环境违法的实际需要，修改建议稿在参照2008年修订的《水污染防治法》和2014年新修订的《环境保护法》有关规定的基础上，强化了法律责任部分。主要表现在以下四个方面：一是提高罚款幅度。整体提高了违法行为的罚款上限，尤其是对某些违法行为，处罚幅度上不封顶。二是实行“按日计罚”。对违法行为人经环保部门处罚，仍不停止违法行为或者逾期不改正的，实施按日计罚。三是增设治安拘留。增设对恶意违法行为直接责任人员的拘留。四是实行“双罚制”。对于违法企业，实行“双罚制”，不仅对企业本身进行高额罚款，情节严重的，予以停业、关闭；同时还对企业法定代表人处以“经济罚”。
（二）制定《土壤污染防治法》和农村环境保护法
随着经济规模的不断扩大和污染物的增多，土壤污染的形势不断加剧。据环境保护部与国土资源部联合开展的首次全国土壤污染状况调查结果，目前全国有16％的土壤受到污染。从污染的客体看，大气、海水和淡水都有专项法律来调整，《土壤污染防治法》显然缺位，因此，有必要将《土壤污染防治法》提到立法日程上来。此外，还应针对农村环境保护工作中存在的问题制定专门的法律。近年来，畜禽养殖的污染防治问题、农村的化肥农药等面源污染问题表现得尤为突出，这些问题已经成为制约我国社会主义新农村建设的主要矛盾，迫切需要国家立法予以解决。因此，国家应根据农村环境保护形势发展的需要，及时制定农村环境保护方面的法律。
（三）制定《核安全管理法》和有毒化学品管理法
当前和今后一个时期，我国核电机组数量将逐年上升，急需加强监管。目前我国核安全管理立法仍是空白，加强核安全管理需要及时制定《核安全管理法》，行政法规和部门规章。《核安全管理法》应当对核电发展规划和涉核建设项目的安全和废物处理处置等问题作出规定，对如何加强在建和在役核设施的安全监管、对如何加强电磁辐射和伴生放射性矿产资源开发的环境监督管理等作出明确要求。此外，到目前为止，我国还没有有毒化学品环境管理方面的专门法律，为了履行《鹿特丹公约》、《斯德哥尔摩公约》规定的义务，我国迫切需要制定《有毒化学品管理法》。《有毒化学品管理法》应当重点对有毒化学品环境风险评估制度、评估信息公开制度、替代制度、检测制度、化学品环境影响跟踪评价制度、化学污染事故应急制度和安全管理制度等作出规定。
三 制定和完善自然保护的法律法规
（一）及时制定自然保护法律法规
为了加强生态功能保护区和自然保护区的建设与管理，按照形成主体功能区的要求，及时制定《自然保护地法》、《国家公园法》、《风景名胜保护法》、《湿地保护法》和配套的《生态功能保护区建设与管理条例》、《生态功能区划管理办法》和《国家公园监督检查办法》等行政法规和规章。
（二）加强荒漠化和石漠化治理的立法
为了加强荒漠化和石漠化的治理，控制土地退化和草原沙化，国家应当及时修改《水土保持法》、《防沙治沙法》、《草原法》和《森林法》，制定具有可操作性的配套法规规章和标准。
（三）充实保护典型生态系统的立法
为了保护红树林、滨海湿地、珊瑚礁、海岛等海洋、海岸带典型生态系统，防治日益严重的环境污染问题，针对目前突出存在的海岛盲目开发利用等状况，国家应当及时修改《海洋环境保护法》和《海岛保护法》，并进一步完善配套的法规规章和标准。
（四）强化生物安全和遗传资源保护方面立法
为了维护国家生物安全，强化遗传资源保护，解决生物安全领域多头管理、重复管理和缺乏统一指导的问题，国家需要制定《生物安全法》、《遗传资源保护法》等法律，并制定配套的《生物安全法实施细则》、《生物物种资源保护条例》、《有机产品管理条例》、《转基因生物环境安全管理办法》等行政法规和部门规章。
四 制定《环境行政程序法》和《环境损害赔偿法》
（一）完善环境行政程序立法——加大环境保护公众参与力度
我国环境行政程序法严重滞后于实体法的发展，环境行政强制执行和环境行政管理制度的程序规定缺位，公众参与环境决策和管理缺乏法定程序的保障，环境民事和行政责任追究的程序规定不完善，这些都制约了环境实体法目的的实现。为了增强环境法的可操作性和针对性，国家应当及时制定《环境行政程序法》和《环境行政强制执行法》，并根据每部实体法的制度内容，出台配套的实施性程序细则。此外，为了体现科学发展观“以人为本”的本质要求，必须扩展公众的环境知情权、环境参与权、环境监督权。环境保护公众参与的程度，直接体现一个国家的环境意识、生态文明的发育程度。公众参与不但可以集思广益，使政府机关的信息渠道更加通畅，为科学决策、民主决策提供信息依据，而且还是政府处理重大环境问题时赢得公众支持的有效手段。[15]因此，国家还应当制定专门的公众参与环境保护的法律和环境非政府组织管理的法律等，并通过修改《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律法规，将公众参与的要求体现到每项法律制度和措施中。
（二）制定《环境损害赔偿法》—增强环境权益的维护
我国迫切需要制定一部专门的《环境损害赔偿法》，进一步明晰环境侵权的民事责任，救济环境污染受害者的合法权益。实践证明，受到损害的公众是环境保护行政主管机关的天然同盟军，发挥他们的力量有利于增加污染者的成本，遏制环境违法行为。专门的环境损害赔偿立法应当分别对环境损害赔偿的适用条件、环境损害赔偿的范围、环境损害赔偿责任的认定、环境损害赔偿责任承担方式、连带责任、共同危险责任、内部责任分担、公平责任、环境损害责任保险制度、环境损害赔偿纠纷的行政处理、环境损害赔偿的司法处理、环境损害赔偿的起诉主体、管辖、诉讼费用负担、法律援助、举证责任、因果关系推定、法院证据收集、诉讼时效等作出规定。同时，还应及时出台保障环境损害赔偿立法得到有效实施的配套性法规规章和司法解释，例如，及时制定《环境污染损害评估办法》和《跨界环境污染损害赔付补偿办法》等。
五 研究制定《环境保护税法》
从某种意义上讲，经济领域的其他有关法律对解决环境问题所起的作用更为重要。在《预算法》、《审计法》、《企业所得税法》等财税法律中对环境保护行为规定支持措施，可以引导我国经济增长方式的转变，形成保护环境的制度合力。因此，搞好环境保护立法，不能仅仅注意制定或修改污染防治和自然保护方面的法律法规，还要将加强环境保护立法与制定修改财税方面的法律密切结合起来。
我国现行与环境相关的税费主要有消费税、资源税、排污费等，增值税、企业所得税也有一些涉及环境保护的优惠政策，这些税费政策在环境保护方面发挥了积极作用，但还不能满足我国环境保护的需要。当前和今后一个时期，一方面要根据税制改革总体要求，逐步调整完善现行税收政策，推动税制“绿化”、充分发挥相关税种的环保功能。要将部分过度消耗资源和严重污染环境的产品纳入消费税的征税范围，征收重税。要落实现行《企业所得税法》规定的鼓励环境保护的企业所得税优惠政策，并根据政策执行情况，适时研究完善相关企业所得税优惠目录。要调整进出口税收，进一步降低或取消“资源性、高能耗、高污染”产品出口退税，强化现行关税对“资源性、高能耗、高污染”产品的限制政策。另一方面要研究制定《环境保护税法》，开征独立的环境保护税，将征收排污费改为征收环境保护税，并择机对二氧化碳排放征收环境保护税。《环境保护税法》可以考虑包括以下主要内容：
第一，应当明确纳税人和纳税范围。在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放污染物和二氧化碳的单位和个人为环境保护税的纳税人。环境保护税的纳税范围包括应税污染物和应税二氧化碳，应税污染物是指纳税人直接向环境排放的大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。
第二，应当明确税目和计税依据。按照污染物种类征收排污费的经验，应当设置大气污染物、水污染物、固体废物、噪声4个污染物税目，并设二氧化碳税目。应税大气污染物、水污染物的计税依据为按污染物排放量折合的污染当量数，应税固体废物的计税依据为应税固体废物的排放量，建筑施工噪声的计税依据为施工单位承建的建筑面积，民用航空器噪声的计税依据为民用航空器的起降次数，其他噪声的计税依据为超过国家规定标准的分贝数。对二氧化碳征收环境保护税以二氧化碳的排放量为计税依据。
第三，应当明确税收优惠的情形。免征环境保护税的情形初步考虑包括：居民生活，农业生产（不包括规模化养殖），军队、武装警察部队执行任务，车辆、火车行驶排放的应税污染物和二氧化碳；农民自建住宅产生的环境噪声，民用航空器、船舶排放的应税污染物（不包括民用航空器产生的噪声）；已纳入碳排放权交易体系的企业购买的碳排放额度；纳税人建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再征收固体废物环境保护税。
第四，应当明确税收征收管理的规则。环境保护税的纳税义务发生时间为纳税人排放污染物和二氧化碳的当天。环境保护税的纳税地点为应税污染物和二氧化碳的排放地。根据纳税人排放污染物和二氧化碳的数量、频次，纳税人按月、季度或年向税务部门申报缴纳，无法按固定期限计算纳税的纳税人也可按次申报纳税。税务部门需要环保部门协助的，环保部门应积极配合。
第五，应当明确税费之间的关系。正税清费是我国税费改革的主体方向。规范、整顿政府收费行为，优化财政收入结构，逐步建立以税收为主，收费为辅的政府收入分配体系已成为我国财税体制改革的重要内容。本着理顺环境税费关系的原则，对征收环境保护税的污染物，将不再征收排污费。取消排污费后，由排污费安排的支出纳入财政预算安排。为了促进环境税费改革顺利进行，改革后，环境保护税收入作为地方收入，主要用于环境保护。原由排污费安排的支出纳入同级财政预算，以费改税政策实施前一年排污费的支出数为基数，按照力度不减的原则予以充分保障。
第四节 建设完备的环境保护执法体系
一 树立先进的环境保护执法理念
（一）服务科学发展的理念
要立足社会主义初级阶段的基本国情，围绕建设生态文明和资源节约型、环境友好型社会的总目标，切实履行环境执法监督职责，推动经济发展方式转变，营造良好的市场竞争环境，促进经济又好又快发展，着力解决影响可持续发展和人民群众生产生活的突出环境问题，维护国家环境安全，促进和谐社会建设。
（二）生态系统执法的理念
要按照十八大建立大部门制的要求，立足保障国家环境安全、维系全民族生存和发展的高度，从生态环境的完整性和生态要素的关联性出发，统筹生态系统建设和管理，合理划分资源开发利用、生态建设和生态环境执法监督职责，整合环境执法监督资源，逐步实现国家环境执法监督职能的完整、综合和统一。
（三）建立伙伴关系的理念
要切实发挥环境执法监督各参与主体的积极作用，建立广泛的执法监督伙伴关系。进一步落实企业的环境保护责任，把严格依法监督与引导企业自律结合起来。合理划分各级环保部门的执法监督事权，健全各司其职、相互补充的组织体系。完善部门联动机制，发挥相关部门和社会组织在执法监督中作用。扩大和规范环境执法监督信息公开，保障公众对执法工作的知情权、参与权、监督权。
（四）执法效能的理念
要适应市场经济条件下环境管理的客观要求，逐步树立环境执法监督的“成本—收益”观念，围绕提高环境执法监督效率和效益，着力增强执行能力，努力实现环境效益和社会效益的统一。
二 改革环境保护执法体制
（一）明确环境保护执法机构的法律地位
建议国务院颁布《环境执法监督条例》或在制定修订环境保护法律法规时，明确环境执法监督机构为国家行政执法机构，清晰其工作职责，环境执法监督人员纳入公务员序列，研究探索在全国建立环境警察队伍。
（二）整合优化环境保护执法资源
按照党的十八大报告关于“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”等有关要求，适应国家环境综合管理的要求，尊重生态环境的整体性、系统性、公益性特点，坚持生态系统环境执法监督的理念，按照资源开发利用和生态建设与生态环境保护监管相分离的原则，探索建立环境资源统一管理的大部门制，逐步整合、优化环境执法监督资源，实现国家环境执法监督职能的综合、完整、统一。近期，可以按照《行政处罚法》第16条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，由国务院明确界定各部门在环境执法监督方面的职责和应当予以行政协助的情形，扭转目前环境行政执法主体不清、职能交叉、不能形成执法合力的局面。
（三）合理划分事权，理顺环境保护执法组织管理体系
按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，形成国家主要行使宏观执法监督权、省级兼顾宏观与微观、市县级行使微观环境执法监督权的层级分明、互为补充的环境执法监督网络。一是国家环境执法监督事权重点在宏观执法监督权。国家环境执法监督检查对象主要是省级政府及有关部门和中央企业。二是省级环境执法监督事权兼顾宏观与微观。省级环境执法监督对象主要是省级政府有关部门，市、县级政府，国家和省重点排污单位及建设项目。三是市级及以下环境执法监督事权主要是微观执法监督权。市级及以下环境执法监督对象主要是辖区内企事业单位、个体工商户等，依法进行日常监管，查处环境违法行为。
（四）建设规范权威的环境保护执法机构
一方面要建立和完善国家环境执法监督网络，增强“国家监察”能力。在成立了环境保护部的背景下，重点是强化和完善现有职责，整合环境保护管理部门内各职能机构的现场执法监督权，理清各级环境保护管理部门的环境执法监督事权。成立副部级的国家环境监察局，统一管理全国环境执法监督工作，集中行使国家环境保护行政处罚权，归口管理和业务指导区域派出机构执法监督业务工作，实现环境规划权、行政许可权与执法监督权的相对分离。在国家现有派出机构的基础上，结合区域生态特征和行政区划，重新规划、调整派出机构的设置，完善其职能。根据需要，在重点区域、流域适当增设派出机构。合理划分各级环保部门执法监督事权，理顺环境执法监督组织管理体系。根据环境执法监督工作的实际需要，由编制部门会同环保部门制订执法监督机构人员编制配备方案。研究探索设立环境警察。
另一方面要规范地方环境执法监督机构设置。合理确定环境执法监督人员编制定额，充实基层执法力量。地方环境执法监督机构建设，总体上按照国家层面环境执法监督体制改革的步调进行，省级环保部门设置副厅级环境执法监督机构，并在辖区内设立派出机构。市级及以下实行环境执法监督垂直管理，成立同级环境保护行政主管部门副职级的环境执法监督机构。县（区）级成立环境执法监督机构，并根据经济社会发展现状和环保工作实际需要，在乡镇设立派出环境执法监督机构。
三 创新环境保护执法工作机制
（一）形成协调有序的内部执法监督机制
按照决策权与执行权适当分离的原则和党的十八大关于决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，实现环境规划权、行政许可权与执法监督权的相对分离，整合环保部门内各职能机构的现场执法监督权并授予环境执法监督机构统一行使。在环保部门内形成协调有序的内部执法监督机制，提高环境执法监督效能。具体内容如下：
一是建立和完善内部信息交流和沟通协调制度。环境执法监督机构及时通报执法信息，规划、总量、环评、污控、监测等部门及时通报有关管理、许可和监测等信息并移送相关文件和材料，实现信息的及时传递和共享，并就有关问题进行沟通和协调。二是要建立重大案件集体审理制度，对重大环境违法案件进行集体讨论和审议，共同提出处理意见。三是健全岗位目标管理责任制和考核奖惩制度，环境执法监督机构进行科学定岗、定员、定责，实行岗位目标管理，并定期进行评议考核，考核结果与干部奖惩、职务任免和升降挂钩。四是完善执法过错责任追究制度。对不作为或乱作为的要追究责任，对环境执法监督人员的故意或者重大过失造成案件处理错误，给当事人的合法权益造成损害或者造成不良社会影响的，要追究相关人员的责任。
（二）建立上下联动机制
合理确定各级环境执法监督机构的职责，并实现上下级环境执法监督职能的有机结合和互补。一是健全巡查制度。市、县级环境执法监督机构对辖区内的监管对象予以分级分类，根据需要制定执法计划。进行频次适当的日常巡查，及时发现和查处环境违法行为。国家和省级环境执法监督机构重点进行抽查和督查。二是强化直查制度。对重大、典型的环境违法案件，国家和省级环境执法监督机构视情况直接进行调查处理。下级环境执法监督机构对查处难度大的案件，可请求上级环境执法监督机构予以帮助。三是完善案件备案和统计制度。同级环境执法监督机构间及时通报案件信息，下级环境执法监督机构报备重大、疑难案件信息，上级环境执法监督机构进行案件统计和分析。四是完善稽查制度。上级环境执法监督机构对下级环境执法监督机构及其工作人员在环境执法监督工作中履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的监督、检查。五是建立年度考核制度。上级环境执法监督机构对下级环境执法监督机构年度环境执法监督工作进行考核，对其环境执法目标实现情况和执法效能情况进行评价。
（三）健全区域、流域环境保护执法协作机制
按照区域生态系统管理方式，加强区域、流域环境执法监督机构间的沟通与协调，健全区域、流域环境执法监督协作机制，实现“定期会晤、联合执法、共同监测、信息共享”，遏制跨省界、跨辖区的污染事件的发生。一是建立信息共享制度。全方位构建区域、流域信息网络，建立区域、流域信息共享机制，实现全流域环境信息的互联互通，实现环境科研成果、实验数据、监测数据、统计数据、管理数据、技术数据的共享，提高信息资源利用水平，提高执法支持与保障能力。二是建立联合检查制度。组织区域、流域内不同地方的环境执法监督机构开展联合检查和重点抽查，及时发现问题，共同解决问题。三是建立环境事件协同处置制度。加强区域、流域环境预测预警，开展联合监测，及时互通信息，共同调查处理环境纠纷，协同应对突发环境事件。
（四）建立和完善环境保护执法部门联动机制
完善与其他相关行政执法监督部门的联合执法，加强与司法机关的配合与协作，借助金融、证券、保险等市场调控手段，发挥行业协会、商会及中介组织的纽带和桥梁作用，通过资源互补，放大执法监督效果。一是完善部际联席会议制度。进一步落实部门责任，健全工作制度和联动程序，规范专项集中整治行动，确保实效。二是完善环境案件移交移送制度。对不属于本部门处理的违法案件，及时移交移送有关行政机关和司法机关，并协助和配合进行调查取证。接受移送的有关机关及时反馈处理结果。三是建立执法信息通报制度。执法监督部门在执法联动中定期互相通报执法情况，互通管理相对人档案信息、信用信息、案源信息和监测（检测）数据信息。
（五）建立广泛的社会监督机制
建立多渠道、宽领域的社会监督机制，形成专业执法监督和社会监督相结合的环境监督网络。一是完善环境执法监督信息公开制度。全面推行环境执法政务公开和环境执法结果公示，进一步完善环境信息公开和公众参与制度，赋予环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息的法定义务，保障公众的知情权、参与权和监督权，为公众参与环境执法监督提供信息基础。二是健全环境投诉举报制度。公众参与要与环境执法关口前移有机结合，增强政府、企业和公众的互动，使环境执法工作和企业的环境行为都接受群众的监督。完善“12369”环保投诉热线网络，实行有奖举报。规范对投诉事项的办理程序，提高办理效率和效果。三是建立社会环境监督员制度。在重点、敏感环境区域聘用社会环境监督员，作为环境执法监督的辅助力量，明确其法律地位、权利、义务和职责。四是完善环境听证制度。赋予社会公众参与环境决策的权利。公众通过听证、提供意见或评议为主体参与环境影响评价过程；以提供意见、社区监督、行政救济等方式参与环保法律法规的执行；以社区组织为主体参与环境调查与监测；以听证、提供意见、公民投票等方式参与决定高污染设施的设置和大型项目的开发。五是建立重大环境违法案件新闻发布制度。及时通过新闻媒体向社会公布重大环境违法案件及处理情况，充分借助新闻媒体进行舆论监督。以实际案例教育群众，推进了环境法律知识的普及工作，提高群众的法制观念和知法守法的自觉性。
（六）建立引导企业自律的机制
建立企业自主守法的服务、引导和激励机制，鼓励企业树立预防污染、自主守法的理念，构建环境执法监督机构与企业、公众与企业之间的伙伴关系，尽最大可能预防环境违法的发生。一是全面推进企业环境监督员制度。实行企业环境监督员职业资格管理，加强企业内部环境管理体系建设，规范企业环境管理行为，增强自主守法能力与水平。二是建立企业年度环境报告制度。企业每年要将全年污染物排放、污染治理、环境管理等履行法律法规和社会责任方面情况，向社会公开。在食品、纺织、造纸、电力、化工、白色金属、医药、化纤、机械和建材等环境敏感型行业和上市企业中率先试行，按《企业环境报告书编制导则》编制企业环境报告书。三是完善企业环境行为信用评价制度。对企业的环境行为进行定期审计，确定信用等级，实行分类管理，作为环境执法监督的重要依据，纳入社会诚信体系。四是建立企业环境风险等级制度。开展企业环境风险等级评定，督促采取环境风险防控措施，实行分级管理。
（七）完善对政府及相关部门履行环保职责的监督检查机制
一是建立结合督查制度。按新修订的《环境保护法》要求以典型环境违法案件查处、突发环境事件调处、“土政策”清理等为突破口，对下级地方政府和相关部门执行环保政策和法律法规、履行环保职责的情况进行专项监督检查。二是健全挂牌督办和约谈制度。对违反环境保护法律法规、严重污染环境、影响群众身体健康的环境违法行为提出具体的限期整改要求，情节严重的，约谈下级地方政府主要负责人。三是建立环境监察建议书制度。依法或者根据省级以上人民政府授权，对下级政府及有关部门在执行环保政策和法律法规、履行环保职责情况存在的突出问题，提出执法监督建议。
四 提高环境保护执法能力
各级地方政府按照国家要求，将环境执法监督机构及人员经费纳入同级财政预算，并略高于同级公务管理成本，以保障执法经费。按照环境执法监督机构标准化和现代化建设规划，各级政府安排专项资金用于环境执法监督能力建设。中央财政对环境执法监督能力建设继续予以支持。各级政府设立专项资金，用于对公众举报和环境执法监督人员的奖励。
（一）加强环境保护执法人才队伍建设
人才是生产力中最活跃的因素，人才资源是居于其他资源之上的第一资源，加强环境执法人才队伍建设是环保事业发展至关重要的工作。全面开展“五大建设”，努力构建一支“数量与任务匹配、政治素质好、业务水平高、奉献精神强”的环境执法监督队伍。
一是建设一支数量与任务匹配的环境执法监督队伍。当前，我国环境执法监督任务重，但大部分地区的环境执法队伍规模小，工作任务与队伍数量不匹配，工作负荷过重。应根据地区经济总量、辖区面积和人口数量等相关因素，建立环境执法监督人员需求模型，为确定适宜的环境执法监督人员编制提供科学依据。二是实行科学管理，把好环境执法监督人才进出、考核关。环保行政主管部门制定《环境执法监督人才管理规范》，对环境执法监督人才实行资格管理。坚持严格按照公务员管理的要求，实行环境执法监督人员的公开考试和录用制度，探索新的考试和录用工作机制。实行绩效管理制度。绩效管理过程中的绩效考核，不仅针对员工，还针对各层级的管理者。通过绩效沟通辅导和绩效激励等手段，提高管理者和员工的系统思考能力和系统执行能力，推动整体绩效的迅速提高。实行淘汰制。对经多次教育培训后确实无法达到环境执法工作要求的，要予以淘汰，将其调离环境执法监督岗位。三是加强环境执法监督人才培养和继续教育。全面加强执法队伍的思想、作风、组织、业务和制度“五大建设”，提升环境执法队伍的整体素质和执法能力。落实环境执法工作的五项承诺。进行多层次、全方位人才培养，最终从机制上变被动消极培养为主动积极培养，制订培训规划，抓好人员培训。针对不同的培训对象，充分利用系统内外的教育资源，努力形成多层次、多渠道、大规模的培训格局。环境执法监督人员一律经过业务培训，考试合格，持证上岗。环境执法监督人员大专文化程度达到90％以上，培训率、持证上岗率达到100％。进一步加强岗位培训工作，多层次、多渠道、大规模地开展环境执法监督业务培训和继续教育，提高培训质量，逐步实行统一教材、统一课程设置、统一试题，规范各级环境执法监督人员岗位培训工作。实行轮训制度。在岗人员实行两年轮训一次制度，人员轮训率达到90％。
（二）提升环境保护执法装备水平
工欲善其事，必先利其器。执法装备是执法队伍履行职责的基础和保障，是执法能力建设的重要组成部分。一是配置先进实用的环境执法装备。分析环境监察执法装备与工作任务、业务性质、单位级别等要素的关系，制定环境执法装备配备原则，科学确定环境执法装备配置品种、类型与数量。按照装备器材使用生命周期进行维护、折旧和退役处理，保证在编装备器材符合标准配置。二是开展环境监察标准化建设。按照现代化要求，落实《环境监察标准化建设标准》，全面推进环境执法机构标准化建设。根据环境执法监督装备需求，按照先进实用的原则，完成环境执法机构装备标准化的建设任务，依据新的环境形势和新的发展阶段要求，加快修订环境监管能力建设指南，同时，鼓励各地环保部门根据各自的实际情况，不断完善环境监管能力建设标准，使能力建设更有针对性，重点提高取证、环境污染事故应急处理和污染事故调查、纠纷处理等方面的执法能力。三是增强突发环境事件应急处置能力。截至2020年，全国所有地市级环境执法监督机构均建成突发环境事件应急指挥系统；截至2030年，突发环境事件预防、处置能力实现现代化。
（三）提高环境保护执法信息化水平
适应环境执法监督信息化需要，提高环境执法信息化水平，提高执法质量和效率。根据环境执法监督的业务需求，2020年前建成以下全国联网的环境执法信息管理系统：一是建设污染源自动监控系统；二是建设环境违法行为举报投诉信息管理系统；三是建设污染源现场执法信息管理系统；四是建设生态环境遥感与地理信息监测系统；五是建设环境污染事故应急指挥系统；六是建设环境执法监督办公自动化系统。
（四）培育和发挥社会中介机构协助环境保护执法
随着事业的发展，环境执法监督工作领域将变得更为广阔，更需要各类专业技术人才参与环境执法监督。作为环境执法监督部门，主要工作内容是依法行政、规范执法，应将环境执法监督技术性事务转移到中介机构，以提高环境执法效能。根据环境执法监督工作的特点和现有条件，中介服务机构可以开展以下六个方面业务：污染防治技术评估、污染事故鉴定与损失评估、污染防治设施管理和操作人员培训、污染源在线监控系统运营管理、建设项目“三同时”环境监理、企业环境行为评估。
第五节 强化环境保护司法
司法，也称之为“法的适用”，是法的实施的重要方式之一。它是国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。为了强化环境保护司法，必须着重做好以下四个方面的工作：
一 加大体制改革力度，加强环境保护审判组织建设
（一）深化有利于环境保护的司法审判体制改革
党的十七大报告提出了“生态文明”建设的要求，2011年全国人大通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划》明确要求提高生态文明水平，党的十八大报告专设一章，要求“大力推进生态文明建设”，并将生态文明建设纳入社会主义五位一体的总体布局中。党的十八届三中、四中全会对此也有明确要求。当前，生态环境保护受到空前重视，环境诉讼及环境审判工作也走向了专业化与专门化的道路。[16]当前，环境问题与民事、行政甚至刑事问题交叉，我国现有的三大诉讼分足鼎立的局面，使环境案件淹没其中，因此需要深化有利于环境保护的司法审判体制改革，对环境刑事、民事、行政案件实行归口审理，优化审判资源，实现环境案件的专业化审判。探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式。应当由专门环境保护司法审判机构具有独立的排他的行使环境案件管辖权，提供“一站式”服务。应当统一环境诉讼案件的司法标准，克服因涉及的受害人较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难，提高全社会环保意识，督促有关单位及时停止违法行为，拓展环境纠纷司法救济的途径。还应当不断拓展环境保护审判机构的受案范围，实行立案登记制，完善相关技术规范，尽可能加大环境纠纷的法治化解决力度，破解目前法院审理环境案件过少的难题。
（二）有条件地区建立专门的环境保护审判组织机构
专业化的环境保护审判机构是惩治环境污染的基本组织保证，可以解决我国目前环境污染诉讼所遭遇的瓶颈问题。专门法庭的建立使得法官有足够的精力和时间去研究环境法律，以针对不同的环境诉讼，作出恰当的判决。设置专门审判机构还有利于环境事故的责任追究，让一些重大污染问题及时得到专业化的解决，并使受害人得到适当的赔偿。此外，司法的普遍性、统一性和权威性会对环境问题的解决以及环境保护工作的开展起到重要推动作用。同时，《人民法院组织法》第24条规定：中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭，这给环境审判机构的设置提供了依据。
我国近年来陆续在河北、贵州、江苏和云南四省成立了环保法庭。2004年，河北省晋州市成立了专门的环保法庭，2007年11月20日贵州省贵阳市中级人民法院成立环保审判庭和清镇市人民法院环保法庭，2008年5月6日正式挂牌成立的江苏省无锡市中级人民法院环保审判庭则以对于环境公益诉讼的超前性规定而广受关注。2008年12月11日云南省昆明市中级人民法院环保法庭成立，2009年4月15日—4月20日连续6天在澄江县法院开庭审理的云南阳宗海砷污染案轰动全国。2010年最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，规定在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。目前，最高人民法院已设立环境资源审判庭，相关高级法院和部分地方法院也设立了300多个环境资源审判机构。下一步，应当按照最高人民法院2014年发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》要求，本着确有需要、因地制宜、分步推进原则，建立环境保护专门审判机构，同时着眼于从水、空气等环境要素的自然属性出发，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划专门审判机构，有效审理跨行政区划污染等案件。
（三）建设规范权威的环境保护司法审判队伍
环境保护审判是一项专业性、技术性较强的工作。环境污染损害复杂多样，污染行为与损害后果之间的因果关系难以认定，损害后果往往涉及人身、健康、财产甚至精神。环境损害认定的专业性、复杂性是很多污染受害人不愿意选择司法途径解决环境纠纷的一个重要原因。[17]为此，必须切实强化环境保护司法审判队伍的能力，提高环境保护司法审判水平。一是要加强环境保护知识的教育培训工作，开展岗位练兵活动，提高司法审判人员的工作能力、创新的能力和理论研究的能力。二是设立技术方面的专家委员会，选择城市规划、环境科学、环境工程或环境评估、土地评估、建筑、工程、测量或建筑物构建、自然资源管理等领域具有专业知识、经验的专家作为委员，为环境保护司法审判提供专家意见，以便实现环境科学与法律的结合，有效弥补法官对环境科学知识的不足，为案件的合理解决奠定基础。[18]三是把管理、服务并重贯穿于环境保护司法审判队伍建设工作之中，强化管理意识，健全管理制度，不断提高环境保护司法审判队伍的管理水平。四是加强与环境保护职能部门之间的协调联动，积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境保护行政执法机关之间的协调机制，加强与环境保护行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善环境损害司法鉴定和损害结果评估机制。
二 健全环境损害赔偿制度，保护污染受害者的权益
（一）完善环境损害赔偿的各项司法制度
第一，关于环境损害赔偿诉讼管辖。《民事诉讼法》第28条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”按此规定，环境损害赔偿诉讼的管辖法院仅仅为环境侵害所在地和被告住所地法院。这种规定往往不利于环境损害赔偿诉讼及时高效低成本审结，我们认为，环境损害结果发生地和原告住所的法院均也可以管辖。建议相关立法对环境损害赔偿诉讼管辖作出明确规定，环境损害赔偿诉讼可以由原告住所地、被告住所地、环境侵害行为所在地或者环境损害结果发生地人民法院管辖。
第二，关于诉讼费用的减免、缓交和法律援助。2000年最高人民法院发布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中有对生活困难的当事人可以减免或缓缴诉讼费用的规定。法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则、保障公民享受平等公正的法律保护、完善社会保障制度、健全人权保障机制的一项重要法律制度。在某些环境损害赔偿案件中，环境损害的后果严重，造成环境受害人财产、人身健康的巨大损失，环境受害者无力支付诉讼费用，没有能力通过司法途径寻求救济。因此，环境损害赔偿司法解决的相关制度设计中更应当注重和强化诉讼费用减免、缓交和提供法律援助的问题，国家要鼓励律师事务所及其律师向环境损害赔偿案件中的环境受害者提供免费法律援助。环境损害赔偿案件中，有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人可以缓缴、减缴、免缴诉讼费。
第三，关于诉讼时效。环境污染危害具有隐蔽性和滞后性，许多危害结果往往在排污行为发生几年甚至几十年后才能显现出来。如果诉讼时效与一般侵权诉讼一样，就会出现危害尚未显现出来，诉讼时效就已超过的情况。我国虽然在《环境保护法》中规定环境侵权诉讼的短期消灭时效比一般侵权诉讼时效长1年，但长期消灭时效仍然沿用《民法通则》20年的规定。从环境侵权的特点考虑，就环境损害赔偿案件而言，相关立法应当将消灭时效延长至30年。有特殊情况的，人民法院还可以决定再延长诉讼时效。
（二）强化环境民事纠纷的行政处理
第一，关于明确环境民事纠纷行政处理决定的法律效力。行政处理，是指行政主体为实现相应法律、法规、规章确定的行政管理目标和任务，应行政相对人申请或依职权依法处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的行为。在我国，行政处理是解决环境纠纷的主要途径，它具有专业性、权威性强以及效率高、成本低等优点，环境行政机关对当地环保情况最熟悉，掌握当地企业排污的基本情况和有关资料，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，便于及时查明案件事实，作出妥善处理，维护国家、集体利益和环境污染受害者的合法权益。[19]按照相关法律规定和全国人大法工委相关答复精神，环境保护行政主管部门的处理属于行政调解。根据2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中关于调解性质的规定，调解只具有法律约束力，具有民事合同性质，除经过公证的调解书外，其他调解不具有强制执行效力。我国有必要设计“调解不成就可行政裁决”的制度，当事人双方无法达成协议的，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门作出裁决，裁决送达后30日内一方或双方不服裁决的，当事人就环境纠纷可以直接向人民法院提起诉讼，裁决当然失效。裁决送达后30日内双方无异议，该裁决具有强制执行力，一方当事人拒不执行的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。
第二，关于环境民事纠纷行政处理的公开程序。行政机关解决环境民事纠纷的重要优点在于专业及时，缺点是行政权力存在不公正、易滥用、权力扩张的倾向，而且执法环境的异化也会加剧环境纠纷行政处理的复杂性。依据现代行政法的基本精神，行政处理的全过程应当公开，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密以外，行政机关处理环境纠纷的过程也应当公开透明，处理结果、处理程序、处理采纳的证据以及其他处理依据应当向公众公开，在作出对当事人影响重大的决定前应当通过听证等程序听取利害各方的理由，公开行政处理的各项依据以及接受公众的监督。公开的权力运作易于受到监督，受到监督的权力利于公正的运行。
第三，关于环境民事纠纷中的信息请求权。环境损害赔偿难的一个重要原因在于环境受害者对环境监测数据、环境证据等相关信息的缺乏，对损害发生及其大小缺乏必要的信息渠道，对于环境损害人的损害信息收集缺乏法律保证，导致环境受害者与环境损害者之间的信息严重不对称。虽然新修订的《环境保护法》、《水污染防治法》等法律规定监测机构应当提供相关数据，但是环境行政主管机关及其监测机构由于缺乏利益的激励与制约机制，通常不具有提供相关数据和信息的内在动力，甚至不愿意接受环境受害者的请求进行监测或者进行不规范监测，对此现行环境法律处于缺位状态。此外，由于当事人双方的利益对抗性，环境损害者的损害手段、相关数据、设施使用情况等关键信息不可能被环境受害者掌握，造成环境纠纷解决过程中，当事人间的实力与能力通常不对等，不能使环境受害者的合法权益得到充分及时救济。为此，有必要对环境民事纠纷的信息请求权作出规定，环境受害者依客观事实足以认定某一特定行为造成环境损害的，可以向环境损害者请求提供相关信息。请求之信息仅限于就加害者所使用的设施、设施使用情况及排放污染物的种类、浓度和总量或者其他由设施造成的影响的说明。环境受害者就环境损害的事实和损失的大小可以向环境保护主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权部门请求查阅必要的信息，但依照法律规定应予以保密的信息或者该信息涉及商业秘密和个人隐私的除外。
（三）强化环境民事纠纷的选择性纠纷解决或替代纠纷解决（ADR）
ADR（Alternative Dispute Resolution，选择性纠纷解决或替代纠纷解决），是各种诉讼外纠纷解决方式的总称，它既包括当事人借助第三方的中介达成的自行协商和解，也包括各种专门设立的纠纷解决机构的裁决、决定；既包括传统的调解，也包括行政机关所进行的各类裁定、决定等。ADR是以合意为基础的、以当事人为中心的程序，这使得ADR具有实体上的高度灵活性和变化性，保证了ADR机制运行的低成本和简易性，程序启动上的合意。本书研究的ADR机制主要包括和解、调解和仲裁等。强化环境民事纠纷的ADR处理，可以从以下三个方面入手：一是制定《环境纠纷处理法》，对环境纠纷非诉讼解决制度加以完善，充分体现解决程序的公正性。二是建立环境民事纠纷仲裁制度。环境民事纠纷ADR的方式应当多样化，其中最首要的就是要建立环境仲裁制度。总结我国纠纷仲裁的做法和国外的实践经验，对《仲裁法》予以必要的修正，将环境纠纷仲裁明确纳入《仲裁法》的调整范围内；同时还应制定《环境纠纷仲裁条例》，对环境纠纷的仲裁作出明确规定。三是建立环境纠纷ADR处理与诉讼相衔接的机制。环境民事纠纷和解协议由公证机构进行公证，公证后可申请法院对该协议进行强制执行；对人民调解委员会主持达成的环境纠纷调解协议，由法院进行司法确认后，取得与民事判决同等的效力。
当前和今后一个时期，要按照新修订的《环境保护法》第58条的规定和最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，推动环境民事公益诉讼制度的实施，并在实践中不断完善相关制度，切实保护环境公共利益。
三 强化环境刑事责任的追究力度，严厉打击环境犯罪
（一）通过修改刑事法律强化环境刑事责任的追究力度
刑事制裁手段对保护环境十分有效，2011年5月1日起施行的《刑法（修正案八）》对《刑法》第338条“重大环境污染事故罪”做了较大修改。将构成要件中的犯罪结果由“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”；将排放、倾倒或者处置的物质，由“危险废物”修改为“有害物质”；删除了“向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置”的规定。这一修改对于运用刑事手段打击环境违法产生了重大影响。2013年审理的环境污染犯罪案件，超过过去10年总和。但是1997年《刑法》将环境犯罪统一列在第六章的“妨害社会管理秩序罪”中，很难体现此类犯罪与其他犯罪的本质区别，而且在一定程度上难以适应我国制裁环境犯罪的现实需要，实际上，降低了国家制裁环境犯罪的价值和地位。因此，建议增设侵害环境罪专章，将《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中的第六节“破坏环境资源保护罪”独立成章，并将分散在《刑法》各章节中有关环境犯罪的规定归并和纳入其中。此举可以有效增强《刑法》对环境资源犯罪的威慑力度。
（二）完善环境刑事司法解释，严厉打击环境犯罪
针对《刑法（修正案八）》的相关规定，必须出台相应的司法解释保障实施。2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了环境污染刑事案件的定罪量刑标准，为惩治犯罪、打击环境违法发挥了重要作用。2013年，地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件总计706件，超过以往10年的总和。2014年，地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件总计2180件，是2013年的3倍。但“两高”司法解释执行过程中也暴露出许多问题，地方对非法排放、倾倒、处置危险废物未遂的认定，危险废物的认定，“超标三倍以上”的认定，隐蔽排放、倾倒、处置污染物的认定，多次排放、倾倒、处置污染物的认定，干扰重点污染源自动监控系统的定性，“限期整改”的具体情形，单位犯罪的人员确定，共同犯罪的认定，“公私财产损失”的认定，“重金属”的范围，监测数据的出具及认可等问题认识并不一致，需要出台相关指导文件予以明确，以正确适用“两高”司法解释，进一步加大对环境污染犯罪的惩治力度。
（三）进一步完善涉嫌环境犯罪案件的移送制度
2013年，环境保护部与公安部联合印发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》建立了环保公安联动的“七项制度”。这“七项制度”包括：联动执法联席会议制度、联动执法联络及制度、案件移送制度、重大案件会商和督办制度、紧急案件联合调查制度、案件信息共享制度、奖惩制度。经过一段时间的实施，有必要对相关文件进行修改。一是制定由环境保护部、公安部、最高人民检察院联合发布的移送涉嫌环境犯罪案件的规定，明确环境保护部门、公安机关、检察机关在配合打击环境犯罪方面的职责和程序；二是明确规定环保部门发现涉嫌环境犯罪案件时保存证据资料、内部审查、移交移送的具体程序；三是明确规定公安机关和检察机关在接到环保部门移送涉嫌环境犯罪案件后的处理程序，明确相应的反馈机制和互动配合机制；四是规定公安机关和检察机关查办涉嫌环境犯罪案件中发现环境违法行为后移送环保部门的程序。
四 建立环境行政公益诉讼制度，充分发挥环境司法的监督和保障作用
（一）完善行政诉讼相关立法，加强对环境行政行为的监督
我国的《行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。在我国现行法律框架内，抽象行政行为享有司法豁免权，不受司法机关的审查。但迄今为止的十多年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，特别是抽象行政行为的可诉讼性问题。[20]2014年第十二届全国人大常委会第十一次会议修改的《行政诉讼法》仍未将抽象行政行为纳入受案范围。有必要进一步修改相关法律，将非立法性抽象环境行政行为，纳入司法审查的范围之内，加强对环境行政行为的司法监督。
（二）依法支持环保部门，确保环境处罚和强制措施的执行
当前，环境法执行领域最突出的问题是环保部门强制执行力不足，新修订的《环境保护法》规定了查封扣押污染物排放设施、设备的行政强制措施，但是行政强制措施种类不多，执行力度不够，需要人民法院等部门的支持和配合。此外，环保部门对于环境行政处罚决定缺乏执行的有效措施，必须申请人民法院强制执行已经生效的处罚决定。为遏制当前环境违法案件高发的趋势，建设资源节约型、环境友好型社会，加快转变经济发展方式，各级人民法院应当加大对环境非诉行政案件的审查执行工作力度，支持和监督环保行政执法机关依法履行环保职能，强制执行环境行政处罚。
（三）探索建立环境行政公益诉讼制度
环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为对公众环境权益造成侵害或者存在侵害可能，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或者纠正、停止其侵害行为的制度。[21]
环境行政公益诉讼的受案范围应主要包括以下三个方面：一是改变环境的具体行政行为之诉。享有环境行政公益诉讼主体资格的主体，可质疑该行政行为并可以提起诉讼。二是环境行政不作为之诉。如行政机关对环境公益的不作为，环保部门严重失职行为，在缺失直接利害关系人或直接的利害关系人放弃诉权时，享有环境行政公益诉讼主体资格的主体可向法院提起行政不作为的环境行政公益诉讼。三是行政决策程序瑕疵之诉。重点是维护公众的环境知情权、环境决策参与权。公众的环境知情权和决策参与权应作为公民的一项基本权利得到维护，任何保障这些权利的法定程序必须得到不折不扣的执行。[22]
要设置环境行政公益诉讼诉前审查程序，防止滥诉。党的十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。按照习近平总书记就这一问题的说明，这里的公益诉讼制度，就是指行政公益诉讼制度。当前环境行政公益制度在我国才刚刚起步，亟待对受案范围，诉前审查程序、举证者责任等重点问题作出明确规定。即在提起环境行政诉讼之前，必须向有关行政机关提出相应请求。只有当有关行政机关无动于衷，或者敷衍了事时，才可以提起环境行政公益诉讼。检察机关发现行政机关侵犯环境公益，应当先向该机关提出检察建议。如果该行政机关未在规定的期限内采取有效措施，检察机关就可提起环境行政公益诉讼。[23]
要明确行政机关的举证责任。在环境行政公益诉讼中，由于环境问题的复杂性可以规定，对于具体行政行为，行政机关除了要提供作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件，还要证明其行政行为与环境损害之间不存在因果联系；对于抽象行政行为，行政机关要提供专业机构作出的实质性论证、环境影响评价等证据；检察机关则只需提供“表面证据”，即行政机关已经或者很有可能实施了侵害环境的行政行为。[24]
[1]陈泉生：《论科学发展观与法律发展》，http://www.xzdx.gov.cn。
[2]李启家、李丹：《环境法的利益分析之提纲》，http://www.riel.whu.edu.cn。
[3]周生贤：《紧紧围绕主题主线新要求努力开创环保工作新局面——在2011年全国环境保护工作会议上的讲话》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201101/t20110120_200070.htm。
[4]周生贤： 《以环境保护优化经济增长 进一步提高生态文明水平》，http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201206/t20120606_231067.htm。
[5]张璐：《从利益限制到利益增进》，《法学评论》2004年第3期。
[6]张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第219页。
[7]李晖：《法律实施的制度经济学》，《河北理工学院学报》（社会科学版）2003年第3期。
[8]李丹：《环境立法的利益分析》，知识产权出版社2009年版，第33页。
[9]周一平、马鹏举：《新型环境伦理观对完善我国环境立法的影响》，《甘肃理论学刊》2005年第2期。
[10]周生贤：《提高生态文明水平》，载本书编写组编著《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议〉辅导读本》，人民出版社2010年版，第132页。
[11]潘岳：《环境保护与公众参与》，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2004-06/01/content_5576730.htm。
[12]本书写作过程中，恰逢《环境保护法》的修改。为配合做好《环境保护法》的修改工作，我们对法律修改中的若干重要问题作了专门研究，提出了修改建议稿。虽然《环境保护法》已于2014年4月24日经第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过，本研究的部分建议也已被采纳，但本研究对加强环境保护法治建设仍具有参考价值和指导意义，特予以保留，供读者参考。
[13]马骧聪：《论我国环境资源法体系及健全环境资源立法》，《现代法学》2002年第3期。
[14]本书写作过程中，恰逢《大气污染防治法》的修改。为配合做好《大气污染防治法》的修改工作，我们对法律修改中的若干重要问题作了专门研究，提出了修改建议稿。虽然《大气污染防治法》已于2015年8月29日经第十二届全国人大常委会第十六次会议审议通过，本研究的部分建议也已被采纳，但本研究对于加强大气污染防治法治建设仍具有参考价值和指导意义，特予以保留，供读者参考。
[15]祝光耀：《发挥环保民间组织的作用努力推进环保历史性转变》，http://www.ahaef.com。
[16]杨华：《环境司法中的法院》，http://www.riel.whu.edu.cn。
[17]沈晓悦、李萱：《增强国家环境司法力量》，《中国环境报》2010年7月8日第2版。
[18]杨华：《环境司法中的法院》，http://www.riel.whu.edu.cn。
[19]张式军：《环境纠纷解决机制研究》，2003年中国环境资源法学会研讨会论文，山东青岛，2003年7月，第779页。
[20]《论摆脱抽象行政行为诉讼的困境》，http://533724ao.blog.163.com。
[21]王晓彬：《关于构建环境行政公益诉讼制度的几点思考》，http://www.chinacourt.org。
[22]席正清、梁永辉：《环境行政公益诉讼制度的具体构建》，http://news.sina.com.cn。
[23]同上。
[24]王晓彬：《关于构建环境行政公益诉讼制度的几点思考》，http://www.chinacourt.org，2011年5月15日。