专题一 当前财税形势分析与2015年展望

蒋震

2013年以来，我国宏观经济形势出现了新的特点，经济增长总体呈现下行趋势，各项主要经济指标出现了整体下滑的特征，总体来说，中国经济增长进入了“新常态”，我国目前正处于“增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期”三期叠加的阶段，这成为影响中国经济进入“新常态”的重要推动力，这既是体现客观经济规律作用，也是我国加快转变经济发展方式，化解多年来积累的深层次矛盾的必然结果。这种宏观经济形势的变化必然会对财政收入和财税支出产生全方位的影响，2014年以来，财税形势出现了一些新的特征，值得我们分析、关注。

一 关于2014年以来财税形势的分析

在我国经济进入新常态的大背景下，财政收入和财政支出都逐步迈入新常态。

（一）财政收入

1.一般公共财政收入总量

从一般公共财政收入总量来看，2014年以来的变化趋势主要包括如下特征。

第一个显著特征是财政收入增速在不断放缓，回归至个位数增长的趋势（见图1）。从总体趋势来看，2014年，全国一般公共财政收入同比增长8.6%，比2013年回落1.5个百分点。其中：一般公共财政收入中的税收收入同比增长7.8%。从各月趋势来看，2014年12个月份中，绝大部分月份的一般公共财政收入增长率都在个位数的增长区间，最高的1月同比增长为13%，最低的3月同比增长仅为5.2%。大部分月份都低于2013年相同月份的增长率。

第二个显著特征是财政收入的增速回落大于经济总量增速的回落。据国家统计局数据，2014年全年国内生产总值636463亿元，比上年增长7.4%，与2013年增长率7.7%相比，回落0.3个百分点。2014年，全国一般公共财政收入增长率回落大于国内生产总值的增长率回落。

第三个显著特征是虽然总体经济呈现下行趋势，但各月的一般公共财政收入增长呈现不平衡波动的特点，总体趋势呈现“前高、中低、后高”的特征，个别月份仍然保持了较快增长（见图1）。从2014年1月起，全国一般公共财政收入增长率逐渐下降，8月达到谷底，然后逐渐回升，特别是第四季度，10月和11月的增长率都高于9%。但2015年1月全国一般公共财政收入增长率仅为5%，创造了增长率的新低。

2.一般公共财政收入结构

由于税收收入是一般公共财政收入的主体部分，本部分侧重对税收收入的结构分析。

第一，分级次来看，2014年中央一般公共财政收入的增长率为7.1%，低于地方一般公共财政收入（本级）增长率9.9%（见图2）。从各月趋势来看，除10月和11月之外，地方一般公共财政收入（本级）的增长率均高于中央。中央一般公共财政收入增长率呈现波浪式上升的总体趋势，而地方同类指标呈现波浪式下降的趋势。

图1 2014年以来各月一般公共财政收入增长率变化趋势^[1]

第二，分税种来看，各主要税种的变化趋势不一（见图3和图4）。就增值税而言，如果考虑到“营改增”后部分行业营业税收入转移为增值税收入的影响，2014年平均增长率为7.1%，略低于全年税收收入增长率7.8%，各月的增长率中，只有4个月份为两位数，且各月波动较大，6月最低仅为-0.5%，7月最高为14.5%。如果将“营改增”的影响剔除，“营改增”之前增值税收入的增长率则处于低位运行的状态，绝大部分月份的增长率低于5%；就国内消费税而言，其收入增长率为8.2%，略高于全年税收收入增长率，但仅有两个月份的增长率为两位数；就营业税而言，其收入增长率仅为3.2%，显著低于全年税收收入增长率，而且有四个月份的增长率为负值。如果考虑到“营改增”转移收入因素后的影响，其收入增长率为10.1%，高于全年税收收入增长率，且有四个月份的增长率为两位数；就企业所得税而言，其收入增长率为9.8%，高于全年税收收入增长率，各月份的增长率波动很大，甚至有两个月份的增长率为负值；就个人所得税而言，其收入增长率为12.9%，显著高于全年税收收入增长率，而且大部分月份的增长率为两位数。因此，此税种成为税收收入重要的增长点，但由于其总量仅为7377亿元，还无法从绝对规模贡献上与增值税、营业税、企业所得税等主体税种相比；就进口货物增值税、消费税而言，其收入增长率仅为3%，显著低于全年税收收入增长率。各月增长率差异较大，有三个月份为负值；进口关税的各月变化趋势与进口货物增值税、消费税较为相似，但其收入增长率略高于全年税收收入增长率。

图2 中央和地方一般公共财政收入增长率变化趋势^[2]

图3 分税种的税收收入增长率变化趋势（“营改增”后）^[3]

图4 分税种的税收收入增长率变化趋势（扣除“营改增”转移收入因素之后）^[4]

第三，分三次产业来看，第三产业的税收收入增长速度高于第二产业^[5]。前三季度，第二、三产业税收收入增长率分别为5.1%和9.9%。第三产业税收收入占全部税收收入的比重达到54.3%，超过第二产业同类指标8.7个百分点。第一产业的税收收入比重很小，仅为0.2%，但前三季度增长率较高，达到34%。此外，关于这一点，还可以从增值税和营业税的增长率对比中看出，如上所述，“营改增”后的增值税收入增长率要显著高于考虑到“营改增”转移收入因素后的增长率，而考虑到“营改增”转移收入因素后的营业税收入增长率则显著高于“营改增”后的增长率，这说明“营改增”改革有力促进了社会分工，在其推动下，生产性服务业发展进入了一个“快车道”，其所带来的增值税收入增长非常可观，要显著高于第二产业发展速度。

第四，分地区来看，呈现“东部税收收入增长速度较高、中部较低、西部最低”的特点^[6]。2014年前三季度，东、中、西地区税收收入分别增长8.3%、6.7%和6.2%，只有东部地区高于全国全年税收收入增长率。一个特点是，在部分自然资源和资源类产业较为集中的省份税收收入增长形势不理想，例如山西、内蒙古、辽宁和黑龙江四省（区）的税收收入增长率都为负值，分别为-9.6%、-9.3%、-3.2%、-3.1%。

（二）财政支出

1.一般公共财政支出总量

从一般公共财政支出总量来看，2014年以来的变化趋势主要如下。

第一，2014年的一般公共财政支出增长率为8.2%，比2013年回落2.7个百分点，低于同时期的一般公共财政收入增长率8.6%（见图5）。从各月趋势来看，绝大多数月份一般公共财政支出累计的增长率都在两位数，最高1月累计的同比增长为21.3%，最低2月累计的同比增长仅为6%。

第二，2014年，除了个别月份外，各月一般公共财政支出累计的总体变化趋势呈现“前低、中高、后低”的特征（见图5）。6月达到波峰，增长率为15.8%，而随后一直呈现缓慢下降的趋势，11月累计的增长率为10.1%，全年累计增长仅为8.2%。这个变化趋势与2013年总体呈现下降的趋势有所不同，当年1月累计的增长率19.1%下降至9月累计的增长率8.8%，在10月和11月有所回升，分别为10%和9.3%。

图5 2014年以来各月一般公共财政支出增长率变化趋势^[7]

第三，2015年1月，一般公共财政支出比上年同期大幅下降，同比增长率为-19.9%。

2.一般公共财政支出结构^[8]

2014年以来，在财政收入增长率减缓、财政收支矛盾日益凸显的大背景下，一般公共财政支出优先用于保障民生等各项重点支出需要，并通过优化财政支出结构的措施来刺激消费需求、引导民间投资、推动产业、促进就业。

其中增长较快的支出领域包括：城乡社区支出增长15.4%，住房保障支出增长10.9%，交通运输支出增长10.9%，医疗卫生与计划生育支出增长9.8%，社会保障和就业支出增长9.8%；这些领域均高于全年一般公共财政支出增长率。文化体育与传媒支出增长5.5%，农林水支出增长4.9%，教育支出增长4.1%，科学技术支出增长3.4%。

二 2014年以来财税形势的影响因素分析

2014年以来财税形势的影响因素是多方面的，其核心问题是经济进入“新常态”后，财政收入增长速度的减缓，及其导致的财政支出压力。这其中既包括宏观经济形势的改变，也包括产业结构变动趋势的影响，又包含税制改革等因素的作用。

第一，我国经济增长转入“个位数”增长的“新常态”，这成为影响财政收入增长的基本面因素。改革开放以来，我国经历了长达三十多年快速、持续的经济增长，我国已成为全球第二大经济体，然而，支持经济高速增长的因素在不断变化，在技术水平没有重大突破的情况下，经济基数的不断增加使得实现过去高速增长速度的难度越来越大。伴随着劳动力要素价格的不断上升以及产业结构变动的需要，过去那种依赖于扩大要素投入来增加经济总量的方式受到限制，经济增长速度的下降是客观经济规律的必然结果。经济增长的减速会导致财政收入增长的减速。

税收收入是一般公共财政收入的主体部分。然而，我国现行“以流转税为主体”税制结构的特点会直接导致财政收入增长率回落要大于经济增长率回落。表1计算了2008年以来各年的税收收入弹性系数，从中可以看出，2008—2013年大多数年份的税收收入弹性都大于1，这意味着一旦经济增速放缓，会导致财政收入更大幅度的下滑。此外，随着“营改增”等税制改革的进一步推进，第三产业重复征税的因素在不断消除，税收收入增长超GDP增长的因素也不断消除，两者趋于一致。

表1 我国税收收入弹性系数计算结果

第二，我国经济发展阶段的不断跨越影响财政收入增长的趋势。在经济发展初期，我国基础设施非常不完善，为了经济发展需要，各级政府都将财政支出重点之一放在农业、水利、交通、能源、住房等领域，加大财政投资力度，这也成为过去我国经济高速增长的重要源泉，创造了大量就业。然而，随着我国进入更加成熟的经济发展阶段，基础设施日趋完善，依赖于大规模的基础设施投资拉动经济增长的空间会日益缩小。2014年1—2月的固定资产（不含农户）同比增速为17.9%，一直降至2014年1—12月累计同比增速13.9%，2015年1—2月同比增速进一步降至13.9%^[9]。

一旦大规模基础设施进入了非常成熟的阶段，那么投资动力减弱显然会带来增值税、营业税、企业所得税收入增长率的减缓，影响财政收入的增长。

第三，我国消费升级和产业结构升级的影响。随着我国经济发展阶段的不断跨越，居民收入水平不断提高，广大人民群众的消费需求由满足基本生活转向“享受型”的消费需求：一方面，传统低附加值的物质要素投入型生产方式无法适合这种消费需求结构的转变，必然转向技术密集型产业，显然会对社会分工要求更高，生产性服务业发展会不断深化；另一方面，居民收入水平的提高显然会直接增加生活性服务业的类型和规模。受此影响，传统投资方式下形成的流转税和所得税收入增长会受到影响，而第三产业的流转税和所得税收入增速会显著提高，这在第一部分财政收入增长的趋势中得到验证。

第四，工业领域产能过剩的影响。2008年以来，我国为了应对国际金融危机的不利影响，果断采取一揽子需求刺激政策，对最大限度降低危机对我国宏观经济的影响，发挥了至关重要的作用。但也带来了局部的问题，一个表现就是部分行业的产能过剩。据国家统计局数据显示，2014年1—2月的规模以上工业增加值增长率为8.6%，逐步微升至6月的9.2%，之后不断降低至2015年1—2月的6.8%。这个问题的存在将制约工业领域以及相关产业链上的税收收入增长。

第五，税制改革的影响。目前，我国正在稳步推动深化财税体制改革，一些税种的改革早就提上日程并不断深化，例如“营改增”改革的推进，对于促进社会分工，加快第三产业发展具有重要影响，然而，这项改革发挥了显著减税效应，而且随着“营改增”范围的逐步扩大，所引发的实际减税规模会更大，这显然也会影响财政收入增速。

第六，受到国际经济形势的影响。2008年国际金融危机爆发已过七年有余，然而其影响却仍然在持续，全球经济仍然处于复苏过程中，它会显著影响我国的出口需求，国内相关产业链的税收收入受到影响。与此同时，由于国内工业领域的产能过剩问题，也会影响对国外产品的需求，一些制造设备、大宗原材料商品的价格会持续低位运行，显然也会影响进口环节增值税、消费税和关税收入的增长。

财政收入增长的减缓使得稳定宏观税负的难度和压力不断增加，而我国目前面临着人口老龄化的威胁，生态环境也需要加大修复治理力度，中西部地区基础设施建设仍需要增加财政投入，这些领域的存在强化了财政支出的刚性特征。所以说，这些因素对财政支出的直接影响是要切实深化财税体制改革，明晰政府与市场的职能边界，创新改革财政支出方式，提高财政支出效益。

三 对2015年财税形势的展望

展望2015年及随后一段时期内，财税领域的一个重大问题是如何适应经济“新常态”的要求，来深化财税体制改革，用改革红利稳定财政收入增长，发挥财政支出的最大效益。

第一，准确把握我国经济处于三期叠加的阶段性特征，培育新的经济增长点。我国经济发展阶段的不断成熟，并不意味着投资在拉动经济增长中的作用已经弱化，恰恰倒逼我们去寻找一些更加薄弱的环节，加大投资力度。比如，以公共服务的结果均等为基本理念，加大对农村地区各项公共服务的投资力度；我国已经建成了非常完善的硬件基础设施，我们要进一步加大对软件基础设施以及生活性服务配套基础设施的投入力度，例如社会治理的信息化网络投入，对电子商务的投入等等。这些领域的持续快速发展，预计能够实现较快的财政收入增长。

第二，在稳定宏观税负的前提下，推动税制结构优化。一是在稳定宏观税负前提下，优化流转税、所得税和财产税的结构。继续深化“营改增”，增强税制中性，减少流转税对市场资源配置的干扰作用，降低增值税等一般流转税在税收收入中的比重，构建并完善面向自然人的税收征管模式，尽快推进个人所得税综合制以及房产税改革的步伐。相信随着自然人征管模式的不断成熟，以及居民收入、财产的不断增加，预计个人所得税和房产税等直接税会实现快速增长。二是要继续优化流转税内部结构，消费税、资源税等特殊流转税的改革应以增税为主要方向，既能弥补一般流转税比重下降带来的收入减少，又能解决流转税制的累退性问题，有利于收入分配。

第三，采取各种措施，科学明晰、界定政府支出范围，提高财政支出效益。如果说，绝对收入规模的增长属于财政收入的“外延式增长”，那么明晰、界定财政支出范围，提高财政支出效益能够发挥财政收入的内涵式增长效果。推动政府支出范围的清单式管理，应该由财政支出覆盖的范围，要坚定不移地管好，不该财政支出覆盖的，应该果断放给市场和社会。此外，还应该强化财政支出的绩效管理，以绩效目标为导向，来用好财政资金。创新财政支出方式，在某些领域，改变财政支出的无偿性方式，转变为强化财政资金对民间资本的带动作用。

（蒋震，中国社会科学院财经战略研究院助理研究员）

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[1] 一般公共财政收入的计算口径为当月实现的收入。2014年1月、2月数据，2015年1月数据来源于国家统计局月度数据网站；其他月份数据来源于财政部网站2014年度和各月财政收支情况。经核实，国家统计局和财政部的一般公共财政收入数据口径是一致的。

[2] 数据来源于财政部网站2014年度和各月财政收支情况。

[3] 数据来源于财政部网站2014年度和各月度财政收支情况；公开数据查不到2014年9月、10月的个人所得税收入数据。

[4] 数据来源同图3，公开数据查不到2014年9月、10月的个人所得税收入数据以及1—2月扣除“营改增”转移收入因素之后增值税和营业税数据。

[5] 由于数据限制，本文引用财政部公开的前三季度税收收入数据来分析“分三次产业”和“分地区”的税收收入结构，数据来源于财政部税政司“2014年前三季度税收收入情况分析”。

[6] 数据来源于财政部税政司“2014年前三季度税收收入情况分析”。

[7] 数据来源同图1；一般公共财政支出的计算口径为当月累计实现的收入。

[8] 数据来源于财政部网站“2014年财政收支情况”。

[9] 数据来源于国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201503/t20150311_692543.html。