国家治理现代化：理论认知、历史阐释及其实现路径

藏雷振

过去30多年中，治理已成为学术讨论和实践探索中关注的核心，这不仅源于学理层面对政府行为方式改革或改善的关切，对现有公共部门与私人部门关系的批评，以及研究者渴望对解决社会经济发展中相互依赖的目标和过程中诸问题提供智力资源支撑的良好意愿；在现实层面，治理也被视为个体福利、社会福祉的重要决定性因素。所以，治理这一概念被不同学科和研究背景的学者广泛使用，得到不同国家行政实践者的普遍认可。在研究领域，从英文SSCI文章来看，自1990年以来，以治理为主题的论文数量已增长了30倍。从1980年年初只有30篇文章，到1990年有39篇，再到2003年则有1100篇，其中，1990年相关治理论文占SSCI全部文章的0.03%，但2003年则上升为0.75%。

急速增长的治理文献，形成这样一个言必称治理的年代，但人们对治理的认识却是模糊和不确定的。字典化的定义多将“治理”视为“政府”（Government）的同源词，意为“掌舵与引导”。但是，不同文献作者的不同解读则赋予了治理更多、更微妙的内涵，进一步增加了对其理解的难度。据笔者不完全统计，目前由主权国家、国际组织、学术团体等界定的治理定义高达120余种。从这类繁多的概念界定中，学者赫斯特（Hirst）总结了常用的治理概念，并把它们分为以下五种版本：发展经济学领域认为治理是现代经济增长的必要元素；国际组织和机构强调国际社会协调和跨国组织协调；公司治理；20世纪80年代兴起的新公共管理所使用的概念；网络合作与协商论坛使用的概念。这五个版本的概念涵盖了治理在私人组织、商业组织、国际组织及国家等不同层面的使用。

漫长的“治理”概念清单可视为研究者为更好地把握真实世界多样性而做出的努力，但不同层次的概念——从最高程度的抽象层次考虑，到具体现实层次的概括——在研究中的混合使用则导致了对“治理”认识的模糊。所以，在此背景下，类型学分析尝试对治理实现进一步细化归类以有助于对其理解，但进而衍生出来不同类型的治理模式又高达30余种却又增加了对“治理”的不确定性理解。如善治（Good Governance）、合作式治理（Collaboration Governance）、聚合式治理（Coalition Governance）、互动式治理（Interactive Governance）、多层次治理（Multi-level Governance）、发展型治理（Developmental Governance）、参与式治理（Participatory Governance）、多中心治理（Polycentric Governance）等。

由此可见，当前有关“治理”分类的研究简单地反映了不同学科的分析方向、研究方法或区域经验，但这些形似或神似、高度相关却易混淆使用，而又存在本质差异的不同治理类型概念的分离，并无助于厘清“治理”本原。为了研究需要，我们将这类“治理类型”概念统称为学术研究中的“竞争性概念”，这类概念在针对同一类似社会现象（如治理）进行解释时，一方面进行松散的组合，另一方面又构成相互激烈竞争的关系以占据话语权的主动（如国际组织强调善治对他国的推广输出等）。不难发现由“治理”衍生出的新的“竞争性概念”类型，在学术史或实践中大多昙花一现，因为只有那些具有较强专业性、稳定性、概括性、保真性和延展性的概念才能在当代激烈的学术竞争中被广泛传播和持续使用。显然，有关治理类型的“竞争性概念”中所蕴涵的无论是对自由主义意识形态的强调，还是对保守主义意识形态的推崇，都没有较好地实现学术研究的客观性、中立性、概括性和稳定性。例如，当强调一国需要加强“善治”的时候，其背后的潜台词即为该国过往治理实践的失败，或被称为治理匮乏（Bad Governance或Poor Governance），这种价值预设或判断显然阻击了“善治”概念的生命力。

除价值预设以外，诸多治理类型也仅仅体现不同研究者对不同区域发展实践的理论总结，如“多层次治理”或“互动式治理”是基于欧洲特定一体化实践的理论提炼，由于缺乏对不同国家进行比较时的概括性，尚不具有更大范围推广和比较研究的成熟度。

因此，在诸多通过在“治理”一词前加上各类修饰限制性词语构成纷繁复杂的治理类型中，不能回避和摆脱国家所扮演的角色。在诸多治理议题的探讨中，虽然不同国际组织、国家或学者都提出相应的话语，但来自中国的学理或实践的总结一直缺位。中国自改革开放以来，在经济、社会、政治等不同领域取得令人印象深刻的发展变化，而对此发展过程深入的理论探索和理论提炼自觉依然不足。近年来，基于中国发展实践的“国家治理”研究的兴起，则改变了传统治理研究的局限性和意识形态偏见，改变了对中国发展实践总结的政治学理论的匮乏。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”纳入“全面深化改革总目标”之中，既体现政治学理论对现实实践的重要推动作用，也展现中国政治学研究者对中国发展实践的理论洞见。

治理总是说易行难当前，如何理解国家治理，如何实现国家治理现代化成为当前学界探讨的热点。本文首先通过探析“国家治理”概念回归学术的背景，展现治理发生过程，进而为理解“国家治理”奠定理论基础；其次，从中国传统治理智慧的深入挖掘入手，展现治理的中国学理意蕴；最后，基于中国特色社会主义实践的经验借鉴和专项治理分析，建构国家治理现代化实现路径的完整框架。