一、评估标准的选择

评估，就是根据特定标准对特定的评估对象进行衡量、检查、评价和估计，以判其优缺的活动，而政策评估就是根据某些权威的标准去判断某项公共政策发挥实践效力的价值导向（目标导向）、机理和效果等。因此，政策评估，第一步是确立标准。评估标准与评估活动的成败密切相关。关于政策评估的标准，不同的学者有不同的观点。笔者以为，评价推进信息经济发展的政策可以从以下几个方面来设定指标。

（一）合法性

现代国家基本上都是追求法治目标的国家，因此，合法性是当今绝大多数国家和地区出台政策应考虑的首要因素。满足合法性条件是政策获得政策对象服从的正当性前提，是政策有效性的基础。换句话说，在依法治国的语境里，任何与法治精神、现有法律条文和上位政策相违背的政策，不仅缺乏政策对象服从的正当性前提，也没有任何有效性可期待。从信息经济领域看，主要有以下指标。

1．层级匹配指标

下位法政策必须与上位法政策相一致，这是一种纵向一致性要求。根据我国宪法规定：党必须在宪法和法律范围内活动，党的政策必须依法制定，不得与宪法、法律相违背，并且只有经过民主程序转化为国家法律后才能对一般公民和组织发挥效力；国务院制定行政法规以及其他规范性文件也应依据宪法和法律；国务院所属各部门则可依据法律、行政法规制定部门规章和其他规范性文件；省、市人大及其常委会在和宪法、法律不抵触的情况下可制定地方性法规和其他规范性文件；各省、直辖市、自治区人民政府可依据法律、行政法规和本省（市、区）的地方性法规制定行政规章和其他规范性文件；县（区）、乡镇（街道）只能根据法律法规和上级政策或授权制定一般规范性文件；社区（村）不是一级政府，不能出台任何“土政策”。以上若有抵触，有关机关将予撤销。推进信息经济发展的政策也要符合层级匹配要求。不过，由于信息经济不属于公民基本权利范畴，因此只要不是只能由全国人大以法律规定的保留领域，地方政府通常都可以做出政策扶持。

2．范围匹配指标

范围包括政策内容及其适用范围，必须与其身份相符合，这是一种横向一致性要求。不同层级政府可出台的政策内容是不一样的，适用范围也不一样。比如，县政府可就人才工作制定财政奖励政策，并在全县范围内适用，而作为派出机构的街道管委会，一般无权就人事工作制定财政奖励政策，并且其有限的政策内容也只能限于本街道内适用，超出范围要么无效，要么需要县政府授权或统一协调。这里尤其需要注意的是，不少事项只能由法律规定，目的是保证公民的基本权利不会因行政权的扩张而受到损害。比如限制公民人身自由的事项只能由法律规定，不得另行授权。至于限行限牌等会减损公民权利的政策，虽然2015年3月立法法修改时并未做出改变，地方性政策予以规定仍合法，但按法治精神也宜由法律规定，一般法规和政策等规范性文件不宜作出规定，这是一种发展方向。推进信息经济发展的政策，也必须按照范围匹配要求，在内容与适用范围两方面吻合法治要求。这里比较容易出错的是在内容（扶持举措）上采取越权举措。

3．程序合规指标

政策制定程序是否正义、是否标准非常重要。任何一项政策，必须是基于调研等掌握基本情况的基础。没有调查，就没有发言权。同样，没有调研，就没有政策制定权。必须通过调研，找准出台政策的必要性，政策调整的范围、对象，举措的针对性等。如果是涉及直接调整对象或第三方利益的减损政策，还应该采取听证等必要程序。当今世界利益和文化都多元化，合理分歧普遍存在。这种情况下，政策制定应采用“重叠共识”模式，努力寻求公众参与，通过广泛地、公开地商谈等方式达成一致。推进信息经济发展，必然涉及土地指标调整、财政扶持调整等。有领域得益通常就有领域受损，要实现政策制定的程序正义，就必须十分注重程序的规范性。

需要说明的是，第一，合法性虽有权重，但不是简单地按权重来判断合法性程度的，合法性中有的是一种非此即彼的“一票否决”型指标（如法律保留事项）。设定权重是在合法前提上来探讨合法的技术强度，比如两个指标方面法言法语表述的专业性、严谨性等。第二，层级指标与范围指标在特定情况下有一定交叉性，比如法律保留事项，一方面，由于法律只能由全国人大及其常委会制定，因此，属于一种层级要求，另一方面，法律保留又涉及对权利规定的范围问题，从这个角度上又是一种范围要求。

（二）实用性

政策不是理论，虽然它需要以理论为指导，但归根结底政策要靠实践说话，实践效果是检验政策好坏的核心标准。毛泽东指出：“中国的一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助的大小，看它是束缚生产力，还是解放生产力。”所以，政策评估重点在于政策影响（policy impact）而不是政策输出（policy output）；政策影响不同于政策输出，评估前者时不能仅仅满足于衡量政府的行为。政策输出这一概念会使人们集中关注物质层面的内容，比如扶持信息经济的财政投入数额、信息经济税收总量、建设的科技园区等。一般来说，输出比较容易进行加总与统计分析。在立法者以及利益集团等各方面追求结果的压力下，政府及其部门容易专注于政策输出，而非专注于政策影响，企图制造出虚假统计数据以满足各方急功近利的要求。因此，必须将实用性、满足性而非表面的数据作为政策评估的真正追求。实用性主要从客体角度考察政策影响。从这点看，应主要考察以下几点。

1．效率指标

效率指标（产出投入指标）主要涉及特定水平的收益与实际付出的成本之间的关系。它所考虑的问题是：为了得到有价值的结果付出了多大代价？具体的指标通常包括如下几个方面：单位成本（资金的来源与支出、物资和信息的调配与使用、决策者和执行者的数量与工作时间等）、净收益和成本收益比等。单从经济学视角分析，一项政策如果能以最低成本实现最大收益就被视为是最有效的政策。

2．可行性指标

可行性包括及时性、可操作性等方面的考量。经济基础决定上层建筑，因此，只有与经济基础相一致的上层建筑，才能反作用于经济基础。政策作为一种上层建筑的产物，也不例外。及时性要求政策的拟定必须及时回应经济发展的需求，如果时过境迁，就没有出台的必要；如果过于抢前，有可能事与愿违。比如，在市场经济时代出台关于对信息经济发展实行指令性计划的政策，就不具有可行性；在“专车”刚出台时就出台规范政策，就可能扼杀创新。出台政策，还必须考虑自身财政实力、举措是否是“干货”等，要具有可操作性。

（三）满足性

上面已经提及，实用性是从客体角度判断政策影响的，而满足性就是从主体角度判断政策的影响，其主要考察一项政策对于主体从物质到精神的实际满足程度。满足性主要包括以下指标。

1．公平性指标

公平性的评估一般涉及分配方面的政策，它与法律理性和社会理性密切相关。某一项政策或许完全符合合法性、实用性等评估标准，但如果它造成了不公平的分配结果或者有这方面的可能性，就容易成为难以被人接受的政策。实际上，公平性的考量不仅仅限于公共服务方面的政策。“当一个决策会影响到社会中两个或两个以上的人时，‘公平分配’就成为决策者必须面对的问题。”所以，推进信息经济的政策也同样会面临公平性的追问。一方面，不同的人有不同的价值观，等质等量的分配不一定给人同样的感受；另一方面，资源的稀缺性决定了在不同对象间进行不等额的分配是常态，这也必然带来公平感的问题。从社会角度来看，一项公共政策，其目标不是使个别的人或者个别的群体的利益最大化，而是要促进社会福利或者说社会共同体总体满意度最大化。对此，有以下不同选择：（1）个人福利最大化（maximize individual welfare）；（2）保障最低福利（protect minimum welfare）；（3）净福利最大化（maximize net welfare）；⑷再分配福利最大化（maximize redistributive welfare）。这种功利主义哲学选择标准，虽然在某种程度上也能促进公平，但缺陷也是显著的。公平的标准必须从程序正义和实质正义甚至人的心理等方面做更仔细的考察。

2．针对性指标

针对性标准是指政策供给对特定群体需要、偏好或价值的吻合程度，关注政策供给维度与需求维度在种类（质）上的匹配度。它考虑的问题是：政策举措是否真正反映了特定群体的需要？具体的指标是：与民意调查的一致性程度，突出民意测验的反馈作用。比如，推进Y区的信息经济发展，如果2015年需要在园区建设、税收减免等十个领域出台举措，出台政策实际上涉及了几个领域，就直接关系到针对性指标的判断结果。

3．适当性指标

针对性标准是指政策供给对特定群体需要、偏好或价值的覆盖程度，关注政策供给维度与需求维度在量上的一致性。比如，推进Y区的信息经济发展，如果2015年需要在园区建设方面投入3000万元，那是否足额投入就直接关系适当性指标的判断结果。还有，这项政策是否直接创造了更多的就业岗位还是只是增加了GDP总量，给人民的获得感是完全两样的。