营改增后广东省级税收收入可持续增长的思考与对策

方佳雄

内容提要：自实行分税制改革以来，广东省省级税收收入实现了较高速的增长，为贯彻落实省委省政府的重要决定提供了财力保障，为保障社会经济发展做出了重大贡献。新形势下，中央提出力争在“十二五”时期完成营改增的改革，随着营改增的深入推进，省级税收收入可持续增长面临巨大冲击。如何保持广东省省级税收收入的可持续增长，保障省级财政收入，须引起财税部门和省委省政府的高度重视，须提前规划和积极应对。本文分析了省级税收收入可持续增长的重要意义，介绍了广东省省级税收收入征管现状，剖析了营改增后省级税收收入面临的困境与机遇，提出了促进广东省省级税收收入可持续增长的思路和建议。

关键词：营改增 税收收入 可持续增长

一、确保省级税收收入可持续增长的重要意义

（一）省级税收收入在省级财政中占有举足轻重的地位

党的十八届三中全会提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”税收收入作为财政收入主要来源，对于财政预算收入起着举足轻重的作用。国家如此，一省一市亦如此。广东省省级财政作为省委省政府重大战略部署的经济支撑，在促进广东省区域经济协调发展、加快经济发展方式转变、确保省级民生工程完成等方面发挥着重要作用。2010—2012年，广东省省级税收收入占全省省级预算收入的比重分别为84.2%、82.5%和81.5%，省级税收收入占广东省省级财政预算收入的比例一直保持在80%以上。据统计，省级财政预算收入增长的74.2%来源于省级税收收入的增长，而且随着经济结构优化和费改税推进，这一增长的占比将会越来越高。也就是说，只有省级税收收入持续稳定增长才能确保省级财政预算收入任务完成，从而保障省委省政府重大战略部署的贯彻落实。

（二）省级税收收入可持续增长是促进广东省区域协调发展的必然选择

区域经济发展不平衡是广东省经济发展的基本特征，省级税收收入作为省级财政收入的重要组成部分，对于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口、均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务均等化等起到至关重要的作用。例如：自2007年起，广东省从省级财政每年安排每个山区及东西两翼地区1亿元专项补助资金；对经省认定的转移工业园所在地级市给予省级财政4000万元的产业转移工业园外部基础设施建设资金补助；2008—2012年省级财政共筹集400亿元推动双转移工作等。正是在省级财政强有力的支持下，全省区域协调发展才取得重大突破，自2011年起粤东、粤西和粤北地区的工业总值增速高于同期珠三角地区增速；城镇化、工业化、基础设施、公共服务等水平和生态环境质量得到进一步发展和提高。可以说，区域经济的协调发展离不开省级财政转移支付的支撑，财政转移支付的逐年加码也是建立在省级税收收入历年来持续稳定增长的基础上。然而，广东省的区域协调发展虽取得了很大的进步，但问题仍突出，如县域经济较为薄弱，基础设施建设不均衡。广东省是中国的经济大省，但发展水平很不平衡。区域经济协调发展是广东省今后一段时期内面临的重要任务，要完成该重要任务，省级税收收入必须保持可持续增长。

（三）省级税收收入可持续增长对广东省加快转变经济发展模式、推进重大项目发展意义深远

近年来，广东省实施“三促进一保持”的工作思路转变经济发展模式，即促进建立现代产业体系，促进提高自主创新能力，促进传统产业转型升级，保持经济平稳较快发展和产业、劳动力“双转移”。2010年5月11日，省委省政府出台《关于加快经济发展方式转变的若干意见》，各地市也出台了支持高新技术产业发展的多项优惠政策和措施，在实施结构减排、优化产业结构、改善环境质量等方面取得了较大的进展。为配合省委省政府各项转变经济发展模式的战略部署，近年来，省级财政积极发挥资源配置职能作用，不断提升财政政策的目标层次，拓展财政政策作用方向，充分发挥财政调节杠杆作用，保增长与调结构相结合，加快推动科学发展，转变经济增长方式。例如：2009年省财政安排13亿元促进生产性服务业和信息服务业增长，2010—2011年广东省产学研项目获得省财政资助经费900万元。省级财政资助对广东省“四重一化”（即重大项目、重大平台、重点企业、重大科技专项和信息化）有重要的推进作用。省级财政对省委省政府支持和引导发展的重要产业和项目给予财政资助经费，对省级高级科技计划项目给予50万～200万幅度内的财政资助，对于促进这些项目在广东的发展起着重要的引导作用。这些财政资助经费的来源自然也得益于省级税收收入多年来的持续稳定增长。

（四）省级税收收入是贯彻省委省政府重大战略部署、推动各项民生工程顺利完成的经济保障

2012年，广东财政用于11类民生支出达4781.18亿元，占总支出的65.8%，且有逐年上升的趋势。2013年，根据《广东省2013—2017年高速公路建设计划》，未来五年广东仅对高速公路就将投资7226亿元。可以看到，我们的民生工程得以顺利开展，有赖于省级财政的支撑，而民生是一个永恒的命题，在省委十一届二次全会上，胡春华书记提出了“民生广东”，提出改善民生要落实到真金白银上，提高老百姓收入水平。要扎实推进社会保障体系建设，加快发展各项社会事业，要让广东民生工作每年都有看得见的进步。这也就意味着，省级政府将强化在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，意味着省级财政的预算支出将是逐年增加的。因此，只有确保作为省级预算收入主要来源的省级税收收入持续稳定增长，才能确保省委省政府关于民生工作的各项部署得到落实。

二、广东省省级税收收入征管格局

（一）广东省省级税收收入的组成结构

1996年，广东省在中央分税制财政体制的框架下，建立了以“分税分成，水涨船高”为主要特征的财政管理体制，规范了政府间的财政分配关系，为稳定各级政府财源建立了体制保障。分税分成财政体制的建立，以明确各级政府的财政支出事权为基础，原则上省级财政主要承担调整全省经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及省直接管理的事业发展支出，市县级财政主要承担本地区经济社会事业发展的必需支出。因此，按照事权与财权相结合的原则，在各级财政收入范围的划分上，将实施宏观调控所必需的税种和税源较为集中的行业税收划为省级固定收入；将与经济发展直接相关，收入规模较大的主要税种划为省、市共享收入；将适合基层征管的税种划为市县固定收入。

目前，广东省税收收入中央级、省级、市县级三级的占比约为6∶1∶3。2008—2012年的五年间，全省税收收入（不含深圳市）的三级收入平均占比基本维持在63%、12%和25%左右（见表1）。

从表1可见，中央级收入的占比相对稳定，只有2012年稍有下降，为60.5%；省级税收收入在2011年广东省省以下财政体制调整中占比略有提高，从11%左右上升至13%；市县级税收收入2011年同样因省以下财政体制的调整有所下降，从25%下降至23.5%，但2012年再回升至26.3%。相对于中央级与市县级税收收入占比，省级税收收入占总税收收入额的比例较低。

广东省国、地税征收省级税收收入的占比约为1∶4。从2008—2012年这五年来看，广东省国、地税各自的省级税收收入与税收收入总量（不含深圳市）的占比都相对稳定，国税保持在4%左右，地税则保持在30%左右（见表2和表3）。

从表2和表3中的数据可见，国、地税税收收入总量虽然逐年递增，但各自省级税收收入的占比情况相对稳定。并且，国、地税省级税收收入在最近五年的比例大致为1∶4（见表4），也就是地税征收的省级税收收入在全省省级税收收入中占有绝对地位。

（二）广东省省级税收收入的征管状况

由于税收收入征管体制的原因，广东省省级税收收入约1/5由国税部门征管，4/5由地税部门征管。

1．国税省级税收收入征管情况

从构成情况来看，营改增前，国税部门的省级税收收入主要包括省电力局总承包方案的电力企业缴纳的增值税的25%。国税征收省级固定收入企业所得税的40%，以及国税征收共享企业所得税20%。从税收收入占比来看，国税征收的省级税收收入仅占国税总收入的4%左右。从征管模式来看，国税部门没有对省级税收收入成立专门的管理监督机构，只对省级税收收入下达一般性税收收入指标。

2．地税省级税收收入征管情况

从构成情况来看，营改增前，广东省省级地方税收收入由两大部分组成：省级固定收入和省级共享收入。其中，省级固定收入的范围是：①金融保险营业税（不含各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税）（省100%）；②指定企业集团（广东电网公司、广东粤电集团）的企业所得税（中央60%，省40%）；③地方铁路（三茂铁路总公司、广梅汕铁路总公司、武广高铁）和南方航空运输营业税（省100%）。省级共享收入为营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税四个税种的省级部分收入（除中央收入外，省级与市县级分享比例为“50∶50”）。从税收收入占比来看，省级地税收入以营业税为主（见表5）。

从表5可见，省级税收收入的主要构成为营业税，其中，2010—2012年，金融保险营业税、省级运输营业税、共享营业税合计占省级税收收入的比重分别为69.8%、67.2%、66.3%，其余三个税种仅占省级税收收入的30%左右。

从征管模式来看，目前，广东省省级地方税收收入实行分类征管模式：①省级共享收入由各地市属地征管；②广州市范围内的省级固定收入由广东省地方税务局直属税务分局（以下简称直属分局）直接征管；③广州市范围以外的省级固定收入由直属分局委托各市征管；④广州市范围内的省属企业的共享企业所得税由直属分局直接征管。此外，直属分局除了直接征管广州市范围内的省级固定收入和省属企业的共享企业所得税外，还直接承担全省省级固定收入任务，并按“三定方案”对全省省级税收收入的征管情况负有监督和检查职责（见下图）。

（三）营改增前省级税收收入可持续增长的保障机制

为建立我省省级税收收入可持续增长的保障机制，1994年8月，省政府办公厅下发《关于印发广东省地方税务局职能配置内设机构和人员编制方案的通知》（粤府办〔1994〕27号）明确：直属分局负责省级预算收入的各项税收收入和指定收入项目的管理和部分征收业务。正式确定了省级税收收入的征收管理机关为省地税局直属分局。1995年12月，省政府以《印发〈广东省分税制财政管理体制实施方案〉的通知》（粤府〔1995〕105号）进一步明确，省级固定收入由直属分局负责征管。从近10年的实际情况来看，这种保障机制对省级税收收入的可持续增长发挥了重要的作用：

1．直属分局作为省级税收收入的管理机构，有效确保省级税收收入的及时、足额及规范入库，也有利于省内跨地区税源的征管协调

由于全省省级税收收入1/5由国税部门征管，4/5由地税部门征管，而地税的省级税收收入又有1/4由直属分局征管，3/4由各市级征管。随着经济的发展，税源的种类和结构趋于多元化、多样化和复杂化，尤其是跨区域税源的流动性增强和动态变化更加频繁等，都加大了税源监控的难度，令税源流失风险的防范更为艰巨。由直属分局负责监督管理全省省级税收收入，通过采取掌握和分析全省省级税收收入数据，有针对性地进行专项检查，及时纠正基层单位征收省级税收收入的不规范行为，有效避免了税收混库、错库以及因跨地区引起的征纳信息不对称、征管机制不协调等情形，从而确保省级税收收入及时足额入库。

2．直属分局直接征管省级固定收入，有利于省政府对省本级财政收入的集中控管

直属分局如果只是对省级税收收入进行监管而没有直接征收管理的职能，对保障全省省级税收收入任务的履行也只能是纸上谈兵，缺乏强有力的抓手。直属分局直接征收省级固定收入后，极大地促进了省级固定收入做强做大，有效地减少来自各级财政影响的变动因素，使省政府更好地把握完成省级税收收入任务的主动权。

3．实践证明，直属分局直接征管省级固定收入大大提高了征管效益

2004年，广东省地方税收省级固定收入的税收征管方式由“各地属地征收管理”转变为“直属分局直接征收和管理”，大大强化了省级固定收入的征管力度。自直属分局直接征管以来，省级固定税收收入保持良好的增长势头，为省级财政收入做出积极的贡献。特别是金融保险营业税，在省级固定收入方面所占比重逐年上升，已经成为省级固定收入的税源支柱。2013年，省级共享收入任务面临难以完成的局面，直属分局攻坚克难，采取各种有力的征管措施，以省级固定收入32.5%的增长保障了全省省级税收收入9.7%的增长，为全省省级税收收入提供了65%的增收额，从而保障了全年省级税收收入任务的顺利完成。因此，实行省级地方税收收入的分类征管模式，由省直属分局专门负责省级固定收入的征管，提高省级固定收入征管效益，是省级税收收入稳定可持续发展的强有力保障。

三、营改增后省级税收收入增长面临的问题和机遇

根据国务院“十二五”规划精神，“十二五”实行营业税改征增值税，按照营改增方案，原由地税部门征收的营业税改为由国税部门征收。营改增后省级税收收入增长将面临新的问题和机遇。

（一）原有的省级税收收入可持续增长保障机制被打破

随着“营改增”的日渐推进，省级税收的大头将转由国税部门征管。地税部门征管的税种涉及省级税收收入的仅剩企业所得税、个人所得税和土地增值税三个共享税种，而这三部分税收的省级税收收入仅约占原来地税省级税收收入总量的30%，约占全省省级税收收入总量的24%。地税原征收省级税收的职能大大弱化，而国税部门没有专门从事省级税收征收的部门，又直属中央垂直管理，省级税收收入的持续稳定增长自身缺乏组织机构的保障。

（二）完善地方税体系的良好机遇

党的十八届三中全会明确指出：“完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”这为地方税收征管体系的完善、地方税收收入的可持续增长提供了机遇，也为重新界定和划分省级税收收入、省级固定收入提供机遇，从而保障省级税收收入可持续增长。

（三）税收部门征管格局将发生的变化

在营改增的大背景下，税务部门征管格局可能有三种改革类型：①国税总局并入财政部，地方税务并入地方财政，按照分税制模式，国税部门征收大部分税收，地税部门征收小部分税收。②国、地税分设，重新建立地方税收体系，重新划分征管范围，保持地税部门的征管现状。③国、地税合并，税收由国税部门征收，按级次分成。机构的改革，征管格局的变化使得省级税收收入可持续增长面临新的问题。

四、省级税收收入可持续增长的思考

不管税收制度和税收征管体制如何变化，一级政府一级财权的格局将始终不变。省委省政府依然肩负着地方经济社会建设的重要职能，而履行这些职能必须有本级财政强有力的支持。如何确保营改增后省级税收收入可持续增长，值得我们思考。

（一）一级财政须有一级征管部门监管以确保收入任务完成

省一级财政必须有省一级的征管部门进行直接征管和监管，才能从机构上保证省级税收收入可持续增长。以广东省为例，省委省政府为加强省级税收收入征管的要求，将省级税收固定收入管理到位，自2005年1月1日起，强化直属分局的职责和权限，直接将省级税收固定收入任务下达直属分局，相应将征收管理、检查以及派出税收管理员等职能归于直属分局。有了省一级的征收和管理部门后，多年来省级税收收入实现了较高幅度的稳定增长，2007—2012年省地税局共组织省级税收收入3916.4亿元，年均增幅为21%。目前，山西、河南、江苏、安徽、江西等省都由直属分局负责或主要负责省级固定收入的征收管理。实践证明，省一级的税务部门的直属单位专门负责省级固定收入的征管，负责省级税收收入的管理，是省级税收收入稳定可持续发展强有力的机构保障。不管征管格局如何变化，省级税收收入稳定增长需要机构保障，如果地方税务并入地方财政或国、地税依然分设，可保留直属分局，重新调整直属分局的征管范围，继续履行省级税收收入的管理和征收职能。例如国、地税合并，也须在财政厅设立省级税收收入监管部门，确保省级税收收入征管到位。

（二）重新划定省级固定收入范围以确保省级税收收入可持续增长

营改增后，地税部门征收的省级税收收入将大幅减少，直属分局征收的省级固定收入由于金融保险营业税改由国税部门征收，省级税收收入规模大大减小，已无法发挥省级税收收入任务的调节职能。只有重新划分省级固定收入范围，才能从根本上解决省级税收收入持续稳定增长的税源问题。当前，全国许多省份，从确保省级部门征收省级税收收入规模、方便纳税人，堵塞征管漏洞工作出发，合理调整省级固定收入范围，如将省级重点企业、重点项目税收纳入省级固定收入征收范围，全口径征管重点企业、重点项目的所有地方税种。例如：重庆市委市政府将直属征收管理局更名为重点税源管理局，定期对国家级和省级重点工程项目名单进行发文确认，将之作为省级税收收入并划归重点税源管理局征管，以确保省级税收收入来源，不断调整和扩充省级重点税源和省级固定收入范围。例如：渝财企（2005）290号文将重庆港务港区建设营业税划归重点税源管理局征管，并全部作为市级收入；渝财税（2005）128号文将“十一五”期间开工建设的兰渝铁路、涪利铁路等五条铁路的建安营业税和附加划归重点税源管理局征管，并全部作为省级税收收入。

今后几年，将是我国税收制度重大改革的几年。中央政府在把营业税改为增值税的同时，提出要完善地方税收体系，调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品和部分地方消费品纳入征收范围，加快房地产税立法及改革，加快资源税改革进程，推动环境保护费改税等。以上提及税种都将有可能成为地方税主体税种，尽管当前营改增后营业税税收级次不变。然而，新税种出台后，营业税级次将会改变，因此，需要重新界定省级税收收入的范围，特别是省级固定收入的范围，如可以将地税征收的某一主体税种或某一主体税收的某个行业划分为省级固定收入，从而确保省级税收收入任务完成的主动权，保障省级税收收入的可持续增长。

（三）加强省级层面对大企业集团的税源监管，有利于省政府准确把握经济走势，掌握重大税源变化，确保省级税收收入可持续增长

把大企业管理上升到总局和省级层面进行监管，是国税总局新一轮征管改革的突破口。国家税务总局明确指出：“各级税务机关都要结合实际确定重点税源，有效实施管理。大企业规模大、缴税多、业务复杂，在国民经济中居于重要地位。大企业税收专业化管理是税收征管改革的重要突破口，要合理确定大企业的标准，逐一明确大企业名录，要建立大企业税收专业化管理体制机制和业务体系。以总局和省局为主，实行大企业扁平化管理，个性化服务和团队式管理，要积极探索创新，大力推进以风险防控为核心，按户集中服务和应对风险的大企业税收专业化管理。”因此，将达到一定规模的大型企业集团集中到省一级征管部门实行各税统管，既顺应大企业集团业务多元化、全球化的发展需要，也能贯彻总局精神，发挥省一级征管部门在硬软件和征管资源上的优势，为大企业集团的发展提供更为高端的税务服务和管理，增强省级税务部门对省级税收收入的重点税源情况的掌控，使分析和管理相得益彰，使税务部门从省级层面能够了解大企业的经营状况，准确掌握大企业税源变化情况，对大企业税收做到心中有数，从而确保省级税收收入可持续增长。

（作者单位：广东省地方税务局直属税务分局）