三 加强全球经济治理制度性话语权

随着时代发展，国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，现行全球治理体系不适应的地方越来越多，国际社会对变革全球治理体系的呼声越来越高，加强全球治理、推动全球治理体系变革是大势所趋。习近平总书记指出，中国“要抓住机遇、顺势而为，提高中国在全球经济治理中的制度性话语权，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，更好维护中国和广大发展中国家共同利益，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦营造更加有利的外部条件，为促进人类和平与发展的崇高事业作出更大贡献”。

提高中国在全球经济治理中的制度性话语权，需要继续稳步提高中国的经济实力。正如习近平总书记所强调的：“全球治理格局取决于国际力量对比，全球治理体系变革源于国际力量对比变化。”中国对世界经济的影响力是中国获得全球经济治理话语权的基础。要扩大全球治理话语权，首先要加强这个基础，即持续加大中国对世界经济的影响力。这就要求中国坚持以经济发展为中心，持续发展经济和持续扩大对外开放，集中力量办好自己的事情，不断增强我们在国际上说话办事的实力。

提高中国在全球经济治理中的制度性话语权，要理念先行。习近平总书记指出：“我们提出践行正确义利观，推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系、打造人类命运共同体，打造遍布全球的伙伴关系网络，倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，等等。这些理念得到国际社会广泛欢迎。要继续向国际社会阐释我们关于推动全球治理体系变革的理念，坚持要合作而不要对抗，要双赢、多赢、共赢而不要单赢，不断寻求最大公约数、扩大合作面，引导各方形成共识，加强协调合作，共同推动全球治理体系变革。”

习近平主席还指出，中国的全球治理理念要强调四个原则。第一，全球经济治理应该以平等为基础，更好反映世界经济格局新现实，增加新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权，确保各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等。第二，全球经济治理应该以开放为导向，坚持理念、政策、机制开放，适应形势变化，广纳良言，充分听取社会各界建议和诉求，鼓励各方积极参与和融入，不搞排他性安排，防止治理机制封闭化和规则碎片化。第三，全球经济治理应该以合作为动力，全球性挑战需要全球性应对，合作是必然选择，各国要加强沟通和协调，照顾彼此利益关切，共商规则，共建机制，共迎挑战。第四，全球经济治理应该以共享为目标，提倡所有人参与，所有人受益，不搞一家独大或者赢者通吃，而是寻求利益共享，实现共赢目标。

提高在全球经济治理中的制度性话语权，中国需要充当好两个角色。

第一个角色是开放型世界经济体系的维护者。

中国经济处于新常态。新常态有三个主要特征，即增速换挡、结构升级和动力转换。增速换挡是指经济增长率从10%左右的高速转换成5%—7%的中高速；结构升级是指产业结构从劳动密集型向资本和技术密集型产业发展，需求结构从以出口投资拉动为主向以消费拉动为主转变；动力转换是指经济增长从要素驱动向效率驱动和创新驱动转变。

为了更好地适应新常态，中国政府提出了五大新的发展理念，即创新、协调、绿色、开放和共享。其中，开放是五大发展理念之一。为了践行开放发展理念，中国决定建立开放型经济新体制，加大对外贸易、投资和金融的开放力度，调整国内管理体制，以适应更加开放的格局。

构建开放型经济体系，要求有一个开放型的世界经济体系。这也是国内经济开放发展对外部环境的要求。

在全球化出现退潮的今天，中国要维护和推动开放型世界经济体系建设不是一件容易的事情。

如果把全球化理解为各国经济相互依存度不断提升的过程，则可以发现，从冷战结束至2008年，全球化进程在快速推进。全球商品和服务出口总额占GDP之比，从1991年的19.5%上升到2008年的30.8%；全球FDI净流入占GDP之比，从1991年的0.6% 上升到2007年的5.1%。但是，2008年以后全球化进程趋缓甚至出现倒退。到2016年，全球商品和服务出口总额占GDP的比例下降到了28.5%, 2017年全球FDI净流入占GDP的比例下降到了2.3%。

全球化并非一直都是一帆风顺的。即使在全球化推进最快的20世纪90年代，发展中国家也曾联合起来在世界贸易组织中反对过快的贸易投资自由化。但是，今天全球化进程受阻的原因，主要不是发展中国家反对过快全球化，而是发达国家质疑全球化导致本国产业外移造成了失业、社区或地区衰落，以及越来越严重的不平等。

全球化对各国总体上都是有益的，但其总是在使一部分群体在全球化中受益的同时，也可能会使另一部分群体在全球化中受到损害。当这部分受损群体的利益得不到适当补偿时，反全球化的呼声就会高涨。如果顺从这种反全球化的呼声，真正推行反全球化政策，则原本已经从全球化中受益的群体就会受到损害，而且由于反全球化政策会导致经济整体上丧失活力，最终会使得所有人受损。因而，应对反全球化呼声高涨，真正的解决之道是找到能够惠及更多人群的全球化道路，而不是选择让所有人受损的反全球化道路。

那么，什么样的全球化才能惠及更多人群呢？一种很自然的想法就是建立对受损人群的补偿机制。从经济学理论上讲，全球化会产生额外收益，即使补偿受损群体还会有多余的利益，因而可以通过补偿实现帕累托改进。但是，这种补偿机制涉及很多政策难题。比如，应该向谁征收额外收益，征收多少，如何征收，然后该补偿给谁，补偿多少，以及如何补偿，等等。这些操作性的问题会在很大程度上阻碍补偿机制的正常运转。实际上，欧盟和美国都曾建立过这种补偿机制，但到现在为止，这些机制基本上不起作用。

另一种防止全球化不利后果的办法是，像管理市场失灵一样，管理好全球化失灵。中国渐进式开放的办法为管理好全球化失灵提供了一个案例。但是渐进式开放不能解决所有问题，尤其是不能解决发达经济体今天面临的全球化问题。

管理全球化失灵，首先需要识别全球化到底会产生哪些失灵，但不能把今天发达经济体面临的所有问题都归结为全球化失灵。其次，要选择适当的手段来管理全球化失灵。有些全球化问题，是可以通过有管制的全球化来解决的。比如，发展中国家不宜过快实行资本账户自由化，而要谨慎地保持一定程度的资本账户管制，直到国内金融市场和外汇市场能够承受跨国资本大规模进出而产生的波动。也比如发达国家对于移民可以采取一定程度的管制，防止过快增加本国福利支出负担和公共服务负担，以及造成本国居民大规模失业。另有一些全球化问题，则不宜直接用管制的办法来解决。比如，发达国家因丧失比较优势而导致部分产业衰落、工人失业等，就不宜采取限制进口保护该产业的办法来应对，而应该适应全球化和产业结构的调整，让资源进行更有效率的配置，加大比较优势产业的发展，同时采取社会保障政策、教育培训支持政策等促进原有产业工人的就业转型。

管理全球化失灵，应该更多地求助于国内经济政策的调整，而不是反全球化方向的对外经济政策调整。然而，国内经济政策调整往往不容易实现，反全球化方向的对外经济政策调整往往被认为是对受损群体更加负责的方式。这正是管理全球化失灵中的危险之处。

中国可以从三个方面推动全球化的发展和维护开放型世界经济体系。第一，反对一切形式的贸易投资保护主义；第二，积极推动国际各种经济合作，尤其是“一带一路”建设；第三，同世界其他国家一道，探索更好的全球化的方式。

第二个角色是全球公共产品的积极建设者。

公共产品是有外部性的，意味着有人可以“搭便车”，也意味着公共产品的提供者无法获得该产品的所有收益。在没有世界政府提供公共产品的情况下，全球公共产品总是不足的。这时候大国可以发挥更大的作用。

公共产品包括物质层面的，也包括制度层面的。物质层面的全球公共产品主要是指互联互通的基础设施和国际交易的场所等，制度层面的全球公共产品主要是指保障商品、服务、人员、资本和技术在国际正常流通、集聚和交易的标准和行为规范。

中国在物质层面的公共产品提供方面，积累了丰富的经验，因而可以广泛参与全球物质公共产品的建设。比如，中国在基础设施投融资方面发展出了一套有效的办法。

基础设施建设项目一般具有资金需求规模巨大、回收周期较长、直接回报率不高等特点。资金需求规模大，意味着投融资的门槛高；回收周期长，既意味着未来的风险较大，也意味着主要依靠较短期资金来源的金融机构难以参与项目融资；风险较大再加上直接回报率不高意味着基础设施建设项目对市场化资金的吸引力不大，因而融资难是全球基础设施建设项目的共同特征。

中国在基础设施建设方面取得了举世瞩目的成就，发展出了适合基础设施建设的投融资体系，积累了应对基建项目融资难的有益经验。这些经验主要包括两条：其一，政府要在基础设施项目建设方面发挥引领作用。例如，制定基础设施发展战略或规划，为项目实施提供公共服务及政策保障，并为项目融资提供一定的公共资金。其二，充分发挥开发性金融的作用。开发性金融是指服务长期战略、注重长期投资、保本微利、财务上可持续的金融模式。开发性金融业务可连接政府与市场、整合各方资源，能对商业性资金起引领示范作用，引导其以市场化方式参与项目融资。

制定一个大家接受的基础设施建设融资指导原则也可以算是提供了一个制度层面的公共产品。不过，在制度层面的公共产品提供方面，中国的经验没有那么丰富。但要看到，中国加入世界贸易组织已经有15年以上，中国政府和企业均已经广泛参与国际经济规则的讨论与制定。同时，中国是G 20成员国，也是金砖国家成员国，在全球经济治理中有重要影响力，因而中国在制度层面的全球公共产品提供和建设方面也能起到重要作用。提高中国在全球经济治理中的制度性话语权，要“抓住机遇，主动作为”，要“主动承担国际责任和义务，但也要尽力而为、量力而行”。

提高中国在全球经济治理中的制度性话语权，重点在于“提高我国参与全球治理的能力”，包括“增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力”，也包括培养“一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才”和“加强全球治理人才队伍建设，突破人才瓶颈，做好人才储备，为我国参与全球治理提供有力人才支撑”。