第二节 肯定列举

【法条】

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

【释义】

(一)对行政处罚不服的案件

行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的行政相对人给予行政制裁的行政行为。行政处罚是行政行为的重要类型之一。关于行政处罚的种类，《行政处罚法》第8条作了规定。根据该规定，行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。《行政诉讼法》第12条第1款第1项按照处罚程度从重到轻的顺序对行政处罚的种类作了示范性列举。也就是说，公民、法人或者其他组织能够提起的对行政处罚不服的案件并不限于该项所列举的几种处罚。公民、法人或者其他组织对法律、行政法规设定的任何行政处罚不服的，都可以提起行政诉讼。

(二)对行政强制措施和行政强制执行不服的案件

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据《行政强制法》第9条的规定，行政强制措施的种类包括：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。根据《行政强制法》第12条的规定，行政强制执行的种类包括：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。在学理上，行政强制执行可以分为执行罚、代履行和直接强制。原《行政诉讼法》并未规定对行政强制执行不服的可以提起行政诉讼。由于行政强制执行是一种独立的行政行为，有着独立的实体和程序要求，在其实施过程中可能会侵犯行政相对人的合法权益，因而它应当被纳入行政诉讼受案范围。《行政强制法》第8条第1款已经规定，行政相对人可以对行政强制执行提起行政诉讼。《行政诉讼法》第12条第1款第2项重申了这一规定。不过，需要注意的是，这里的行政强制执行，仅指行政主体实施的强制执行行为，并不包含法院的非诉强制执行。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权根据《国家赔偿法》的规定要求赔偿。

(三)对行政许可不服的案件

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是一种授益性行政行为。行政许可准予申请人从事特定活动，申请人从而获得了从事特定活动的权利或者资格，行使许可的权利并获得相关利益。但是，行政机关违法实施行政许可的，则可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关办理行政许可事项，通常会在以下两种情况下对公民、法人或者其他组织造成损害：一是对申请人提出的申请，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复；二是行政机关作出的变更、延续、撤回、撤销、注销行政许可决定违法。这里的“拒绝”指的是明确表示不予同意或不予办理；“法定期限”指的是《行政许可法》第42条至第44条规定的期限。在前述两种情况下，公民、法人或者其他组织认为行政机关的相关行政决定或不作为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。

(四)对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的案件

根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等法律的规定，对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权进行确认和核发证书是县级以上各级人民政府的法定职权之一。对这里的“确认”应作广义的理解，它既包括对自然资源所有权或使用权的直接确认，也包括自然资源所有权或使用权发生争议后由行政机关作出的确权裁决。公民、法人或者其他组织对这两种行政确认行为不服的，都可以提起行政诉讼。需要注意的是，依据《行政复议法》第30条第2款的规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。对此种决定，公民、法人或者其他组织无权提起行政诉讼。此外，虽然该项仅对自然资源所有权或使用权确认行为的可诉性作了规定，但这并不意味着公民、法人或者其他组织对其他行政确认行为就不得提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第2条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的其他行政确认行为侵犯其合法权益的，亦有权向人民法院提起诉讼。

(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的案件

本项规定与我国《宪法》第13条第3款存在着密切关系。该款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”当公民对国家的征收、征用及补偿决定不服时，即可以依据本项规定提起诉讼。这里的“征收”、“征用”在学理上分别被称为行政征收、行政征用。前者是指行政主体为了公共利益的需要将私人的财产强制性地征归国有的行政行为。后者是指行政主体为满足公共利益需要，依法强制使用私人财产，并给予合理经济补偿的行政行为。虽然两者都是基于满足公共利益需要而作出，但存在着本质区别。前者引发的是财产所有权的移转，后者仅引发财产使用权的暂时移转。当征用目的实现后，行政主体须将所征用财产返还给被征用人。根据《宪法》及相关法律的规定，无论是行政征收还是行政征用，行政主体均应给予行政相对人适当补偿。行政相对人认为行政主体的征收、征用决定及补偿决定侵犯自身合法权益的，即可以向法院提起行政诉讼。

(六)对行政机关不履行法定职责不服的案件

我国《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”该款规定是对所有国家机关及其工作人员的要求。行政机关遵守该规定即体现为依法履行尊重和保护公民、法人和其他组织合法权益的法定职责。这里的“法”包括宪法、法律、法规和规章。当公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人和其他组织即可以起诉该行政机关。具体来说，此类案件的形成需要满足以下条件：一是公民、法人和其他组织寻求保护的标的为合法权益。换言之，如果原告寻求保护的标的并非合法权益，那么行政机关就没有对其保护的必要。此时，行政机关拒绝履行或者不予答复都是合法行为。公民、法人和其他组织无权提起诉讼。需要注意的是，这里的“合法权益”不仅包括人身权、财产权、政治权利、文化权利等法定权利，也包括法律保护和认可的利益。二是公民、法人和其他组织向行政机关提出了保护其合法权益的申请。如果当事人并未向行政机关提出申请，行政机关无从知晓当事人面临着某种危险而有加以特别保护的必要，法院不能受理。这项条件存在例外，有的情况下行政机关履行某些职责是无须以当事人的申请为条件，而是需要依职权主动实施的。如巡警见到街头发生斗殴就必须主动制止，此时虽无当事人申请，如果行政机关没有履行职责的话，当事人仍然可以起诉。三是公民、法人和其他组织要求行政机关实施的行为，属于该机关的法定职责。如果公民、法人和其他组织向不具有相应职责的行政机关提出保护请求而被拒绝的，那么公民、法人和其他组织不应针对该机关提起行政诉讼。四是具有法定职责的行政机关拒绝履行或者不予答复。

(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的案件

所谓经营自主权是指各种企业和经济组织依法对自身的机构、人员、财产、原材料供应、生产、销售等各方面事务自主管理经营的权利。^注36这里的“企业和经济组织”包括国有企业、集体企业、私营企业、“三资”企业、个体工商户等。尽管各类企业和经济组织均享有经营自主权，但它们享有经营自主权的范围存在差别。其中，国有企业经营自主权的范围相对较窄。我国《宪法》第16条第1款规定：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”关于集体经济组织的经营自主权，《宪法》第17条第1款规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”通过对这两款规定的比较不难发现，《宪法》对国有企业经营自主权作了更严格的限制。这主要是由国有企业在我国经济体制中的特殊地位决定的。在我国社会主义市场经济体制下，不论企业享有经营自主权的程度有何不同，当某一企业的经营自主权受到行政主体的侵犯时，宪法、法律均将为其提供充分的保护。本项规定则为各类企业提供了寻求司法保护的渠道。

农村土地承包经营权是土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的权利。本项权利主要源于《宪法》第8条所确立的“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《农村土地承包法》对农村土地承包经营问题作了全面系统的规定。《物权法》还将土地承包经营权规定为用益物权，以调动农民经营土地的积极性。当行政机关及其工作人员利用职权干涉农村土地承包，擅自变更、解除承包合同，侵犯承包方依法享有的生产经营自主权时，承包方可以就此类行为提起行政诉讼。

农村土地经营权指的是土地承包经营权人在土地承包经营以外的经营权。农村土地经营权与农村土地承包经营权的主要区别是经营权的行使方式不同。前者是通过流转、抵押、入股等方式行使经营权，后者则是通过承包土地进行耕作的方式行使经营权。党的十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。由此可见，国家当前鼓励农民以抵押、担保、入股等方式行使经营权。在农民行使土地经营权过程中，行政主体可能会以强迫、阻碍承包方进行土地流转等方式侵害其土地经营权。对此，农民可以提起行政诉讼。

(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的案件

本项规定的主要功能在于保障经营者的公平竞争权。所谓公平竞争权，是指经营者在市场竞争过程中，依法所享有的要求其他经营者及相关主体进行公平竞争，以保障和实现其合法竞争利益的权利。除了其他经营者外，行政主体很可能滥用行政权力排除或者限制竞争。对此，我国《反垄断法》第五章对行政主体滥用行政权力排除或者限制竞争作了禁止性规定。比如，该法规定行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；不得滥用行政权力，妨碍商品在地区之间的自由流通；不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；等等。当经营者认为行政主体违反上述规定，侵犯其公平竞争权时，即可以提起行政诉讼。随着我国不断加大反垄断法治力度，此类行为的立案查处数量和诉讼案件数量都将逐渐增多。值得注意的是，由于《行政诉讼法》并未将抽象行政行为直接纳入受案范围，仅允许对其他行政规范性文件进行附带性审查，因而当行政主体制定了排除或限制竞争的其他行政规范性文件，但并未据此对经营者实施特定的行政行为时，经营者无权直接就该规范性文件提起行政诉讼。

(九)认为行政机关违法要求履行义务的案件

这一规定主要是针对所谓的“三乱”行为，即乱集资、乱收费、乱摊派而制定的。在实践中，行政机关要求行政相对人履行的义务通常是财物上的义务和行为上的义务。前者要求行政相对人交付一定的金钱或实物；后者要求行政相对人作出或不作出一定的行为。行政机关违法要求履行义务主要包括两种情况：一是行政相对人依法并不负有某种义务，而行政机关仍然要求其履行义务，如违法集资、违法摊派费用等；二是行政相对人虽然负有某种义务，但行政机关违反法定程序、标准、数额等规定要求其履行，如超过法定数额收取有关费用。相对于原先法条的表述，本项规定着重强调了“违法集资、摊派费用”，这主要是因为在实践中这两个问题比较严重。无论行政机关违法要求行政相对人履行何种行政法上的义务，都会涉及行政相对人的人身权或财产权等合法权益。对此，行政相对人有权提起行政诉讼。

(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的案件

本项规定主要是为了保障公民获得物质帮助的基本权利。“物质帮助权是指公民因失去劳动能力不能获得必要的物质生活资料，或者获得的劳动报酬不能完全满足自己的生活需要时，有从国家和社会获得金钱或实物帮助、享受集体福利的权利。”^注37为了保障公民切实享有物质帮助权，我国政府主要采取了以下措施：第一，支付抚恤金。抚恤金是“国家规定对某些伤残人员或死亡人员遗属为慰抚和保障其生活而发放的专项费用”^注38。我国抚恤金主要分为两种：一是伤残抚恤金，发放对象为革命伤残军人、因公致残的职工及其他人员。二是死亡抚恤金，发放对象是革命烈士、因公牺牲人的家属。第二，给付最低生活保障待遇。最低生活保障是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，为满足其基本生活需要提供的社会救助。最低生活保障待遇是指县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给的最低生活保障金。第三，给付社会保险待遇。社会保险是指公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下从国家和社会获得的物质帮助。根据《社会保险法》第2条的规定，我国的社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。如果行政相对人已经符合获得上述物质帮助的条件，而行政机关没有给付或没有足额、及时给付，行政相对人便可提起行政诉讼。

(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的案件

本项规定将行政协议纳入行政诉讼受案范围，这相对于原《行政诉讼法》的规定来说是一项重要突破。政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议均属于行政协议。由于原《行政诉讼法》制定于计划经济时代，当时行政协议这种行政活动方式还很少被采用，因而其并未将行政协议纳入受案范围。此次修改，《行政诉讼法》将行政协议纳入受案范围的主要理由：一是行政协议属于行政行为。“行政行为是指行政主体运用行政权，实现行政目的的一切行为。”^注39行政协议作为一种行政活动方式，其签订和履行、变更、解除均涉及行政权的行使，其目的具有明显的公共性。也就是说，行政协议具备行政行为的主要特征，因而属于行政行为。二是民事诉讼往往难以对行政协议争议作出有效处理。在行政协议案件中，为了查清事实，法官需要对行政协议的合法性、效力等问题进行判断。如果法官仅仅适用《合同法》及《民法通则》的有关规定，则通常难以对行政协议的合法性和效力问题作出准确的判断，从而影响纠纷解决效果。

(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件

本项规定是《行政诉讼法》第12条第1款的兜底条款。该款的前11项是从行政行为角度列举受案范围，其中涉及的权利主要是人身权和财产权。但是，在实践中，行政机关可能侵害的行政相对人的人身权和财产权及其他合法权益的种类繁多，因此难以通过列举规定的方式进行全面列举。在这种情况下，为了充分保障行政相对人的合法权益，就有必要设定兜底条款。基于该项规定，公民、法人和其他组织能够通过行政诉讼寻求救济的权益除了第12条第1款第1~11项涉及的人身权和财产权外，还包括未被列举的人身权和财产权，也包括人身权和财产权以外的其他合法权益，如政治权利、劳动权、社会保障权、受教育权、文化权利等权利类型。该规定在承继原有规定的基础上，作出了适当修改，即增加了“等合法权益”字样。这种修改大大拓展了受行政诉讼制度保护的权益范围，因而是本次修法的一项重要突破。其实，在本法修改建议草案的调研和起草过程中，莫于川教授领衔的中国人民大学课题组提出的建议是，鉴于已有足够的关于行政诉讼的共识和资源，所以此处不必再提“人身权、财产权”的字眼，直接提“认为行政机关侵犯其他合法权益的”为宜，这有助于进一步扩大司法审查和权利保护的范围，适应行政诉讼实践发展的现实需求。但立法机关考虑到现阶段就将政治权利、文化权利等争议类型纳入受案范围存在司法审查难度，故宜仍将司法审查的对象主要集中于人身权和财产权，同时增加“等合法权益”的字样，为今后逐步扩展司法审查范围打下法律规范基础。由此背景可见，《行政诉讼法》第12条第1款的兜底条款中的“等”字，显然是“等外等”的含义，立法上留了扩展空间，并非仅指“人身权、财产权”。

(十三)法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件

该款规定是原法的规定。原法作出该规定，主要是为了解决行政主体侵犯行政相对人人身权和财产权以外权利的可诉性问题。尽管原先法条作了此项规定，但实际上很少适用或基本不用，几乎成为一个“休眠条款”。在原法制定之时，我国在公民政治权利、劳动权、社会保障权等方面的立法还十分欠缺。如果直接将围绕这些权利发生的争议纳入行政诉讼受案范围，法官会面临无审理依据的困难。正因为如此，原先法条规定围绕财产权和人身权以外合法权益发生的纠纷是否可诉可由单行法律、法规规定。在此次修法中，第12条第1款第12项明确将行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件纳入了受案范围。不过，这并不等于本款规定就失去了存在的价值。根据本款规定，超出《行政诉讼法》第12条第1款规定之外的行政案件，只要法律、法规规定可以提起行政诉讼的，也都属于人民法院的受案范围。该规定能够使我国行政诉讼的受案范围尽可能地做到全面、完整。

【分析】

(一)受案范围扩展的主要背景

从前述分析可知，本次修法在较大程度上扩展了行政诉讼受案范围。这种扩展主要基于以下背景：

1.原受案范围狭窄，不利于保护行政相对人合法权益

受制定时代所限，原《行政诉讼法》更侧重于保护公民、法人和其他组织的人身权、财产权。这种立法意图较为集中地体现在原法第11条的规定中。该条第1款列举了8种可诉案件。这些案件只限于人身权、财产权(包括经营自主权)受侵害的案件。该条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”也就是说，人身权、财产权以外合法权益受行政主体侵害的案件的可诉性依赖于其他单行法律、法规的规定。虽然人身权、财产权是公民、法人和其他组织最为基本的合法权益，但公民、法人和其他组织的合法权益远不止于此。根据我国《宪法》的规定，公民还享有政治权利和自由、宗教信仰自由及各种经济和社会权利。原法第11条的规定使得人身权、财产权以外的其他合法权益较难受到行政诉讼制度的保护。

2.原受案范围狭窄，制约了司法审查的监督效能

制约司法审查的监督效能是原法受案范围狭窄的另外一项负面作用。根据权力制约原则，司法机关有权对行政机关实施监督。司法机关监督行政机关的范围与程度由行政诉讼受案范围决定。原法所确定的受案范围在涉及的行政行为类型及保护的合法权益方面都比较狭窄，比如抽象行政行为被绝对地排除在受案范围之外，这种设定使大量的行政活动并未受到司法监督。这在很大程度上限制了司法机关对行政机关监督的范围。司法审查的范围被限制在相对狭小的范围之内，司法审查对行政机关的监督效能也就难以得到充分的发挥。

(二)适用方面的注意事项

1.“责令改正”的可诉性

《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”关于“责令改正”的可诉性，无论是《行政处罚法》还是《行政诉讼法》都没有作出明确规定。要判断“责令改正”的可诉性，需要准确界定“责令改正”行为的性质。“责令改正”在性质上属于行政命令。所谓行政命令，是指“行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为(作为或者不作为)的意思表示”^注40。作为行政命令的“责令改正”与行政处罚存在本质区别。行政处罚属于行政制裁，“责令改正”则不是行政制裁，它仅是要求行政相对人停止违法行为，履行法定义务。尽管如此，由于“责令改正”为行政相对人设定了作为或不作为义务，因而行政相对人的合法权益就会受到一定的影响。若行政主体违法或不当地实施“责令改正”行为，行政相对人的合法权益将会受到侵害。为充分保护行政相对人的合法权益、抑制“责令改正”的负面作用，应允许行政相对人针对“责令改正”行为提起行政诉讼。

2.最低生活保障以外其他社会救助行为的可诉性

根据《行政诉讼法》第12条第1款第10项的规定，行政相对人认为行政机关没有依法支付最低生活保障待遇的，可以提起行政诉讼。最低生活保障属于我国社会救助制度的一种。除了最低生活保障外，我国社会救助还包括特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等形式。关于最低生活保障以外其他社会救助行为的可诉性问题，《行政诉讼法》未作出明确规定。从法理上来说，社会救助属于行政给付行为。行政给付是“行政主体为了提升人民的生活质量和改善生活环境，保障特定公共利益，而按照相关法律和政策，对符合条件的特定组织和个人提供各种形式的帮助、支持的行政作用过程”^注41。行政给付是一种授益性行政行为。行政主体应当给付而未给付或者未按照法定标准或程序给付的，都会侵害到行政相对人的合法权益。为此，行政给付具有可诉性。既然最低生活保障以外其他社会救助行为均属于行政给付行为，那么这些行为同样都具有可诉性。《社会救助暂行办法》第65条对此也作出了规定：“申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

3.行政机关未遵循法定条件和程序缔结行政协议的可诉性

关于行政协议的可诉性问题，《行政诉讼法》第12条第1款第11项仅对“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”行政协议的可诉性问题作了规定。诚然，该项规定对行政协议履行过程中可能发生争议的多数情形作了概括。不过，该规定并未提及行政协议签订过程中行政机关未遵循法定条件和程序缔结行政协议的可诉性问题。为了保证行政协议签订的公平性、规范性，有关法律、法规均对行政协议签订条件、程序等问题作了规定。如果行政主体违反法定条件、程序缔结行政协议，那么其他符合法定条件的公民、法人或者其他组织就可能丧失缔约机会。比如某项政府采购依法应当采用公开招标的方式确定供应商，但采购人却决定实施邀请招标，某个符合条件的供应商就可能因此失去缔约机会。由于缔结行政协议属于行政活动，而违反法定条件、程序缔结行政协议可能侵害潜在缔约对象的缔约权益，因而应当允许因行政机关未遵循法定条件和程序缔结行政协议而受到侵害的公民、法人或其他组织就此提起行政诉讼。