- 奥巴马政治经济学
- 王勇 白云真 王洋 刘玮
- 5862字
- 2020-08-30 02:16:29
第三节 改革:公平与再分配的政治学
除了努力应对金融危机之外,奥巴马在上任之初就开始推动其所主张的改革法案。在第一个任期内,奥巴马成功地通过了健康、金融和教育改革法案,而其推动的能源、移民和预算改革法案最终失败了。 [1]奥巴马的政治经济改革体现了奥巴马通过政府推动社会公平、机会平等和收入平衡的政治理念。
为了尽可能地争取改革的机会窗口,奥巴马刚上任就启动了多项改革。虽然奥巴马努力在行政和立法机构同时寻求改革,并在两党之间尽力斡旋,但是受到国内利益集团阻挠、政党政治极化和国会内部纷争的影响,奥巴马的改革困难重重。
奥巴马首先努力推动的是医疗改革。根据美国政府2009年9月10日公布的最新数据,随着失业人口的增加,2008年没有医疗保险的美国人达4630万人,占美国总人口15 4%,比前一年增加60万人左右。美国是目前世界上唯一没有实现全民医疗保险的发达国家。人们的医疗保险主要通过雇佣关系获得,一旦失业,也就随之失去医保。奥巴马当选之后,将医疗改革作为其要实现的主要目标。奥巴马计划创建一个覆盖所有美国人的健康医疗保险体制,保护美国人不受保险公司渎职之害,同时减少医保开支给个人、企业和政府带来的巨大经济压力。为达到“全民医保”,新医改方案提出扩大政府医保覆盖面,要求大多数美国人购买医疗保险,将雇主医保法律化,联邦政府为无力购买医保的个人和小公司提供补助。同时,为了在不增加预算赤字的前提下扩大医保,通过提供政府医疗保险计划来降低成本,扩大公共保险覆盖面。
奥巴马试图通过医疗改革法案的具体设计来实现上述目标。首先,奥巴马政府计划在未来10年内斥资8710亿美元推动医改,医保将覆盖96%的美国人口,绝大多数美国人必须购买医疗保险,联邦政府对困难群体提供适当补助,规模较大的公司必须为员工提供医保。其次,加强了对保险业的监管,规定保险公司必须接受所有申请者;禁止以“先前病史”为由拒绝售保或提高保费,防止缩小报销项目;要求保险公司必须提供联邦政府所要求的最低医疗保险组合。最后,提议压缩老人医疗保险支付给医院和其他医疗服务提供者的巨额费用,同时进行支付方式改革,以按价值付费代替传统的按服务项目和服务数量付费。所有的儿童都能享受健康保险,通过废除布什政府对年收入25万美元以上家庭的税收削减来支付这笔费用,把更多的穷人纳入医疗保障的安全网。 [2]
历经波折,奥巴马医改法案最终于2010年3月21日在众议院获得通过。但是,医疗改革法案的通过,仅代表医疗改革的框架确立,共和党参议员仍试图不断修改法案内容并阻碍法案的执行。而且,法案能否顺利执行还受到包括选民在内的各利益集团的态度的影响。
奥巴马是美国历史上第二位成功为医疗改革立法的美国总统,推动美国的医疗改革迈出重大一步。这可能是奥巴马政府最重要的遗产。医疗改革法案也体现了民主党一直以来的追求——以政府干预的方式为个体的发展提供社会安全网。医改新政重新确立了政府对全民医保所必须承担的职责。政府有责任确保医疗的公益性和公平性。医疗事业是保障社会公平的基础。奥巴马试图推动建立一个覆盖所有美国人的健康保险体制,同时努力为贫困人群享受基本的医疗服务提供支持。为了减少预算赤字,奥巴马在推广医疗保险覆盖人群的同时,努力削减医疗成本和增加政府对保险的资助。
金融改革是奥巴马继医疗改革之后,推动的下一个有争议的改革。在国内金融利益集团、消费者集团以及共和党、民主党多方政治力量博弈之后,美国国会终于于2010年7月21日通过了推动金融监管改革的《多德弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(简称《多德弗兰克法案》)。《多德弗兰克法案》主要包括两个重要部分,创建保护消费者免于受到误导或欺骗性金融推销伤害的机构和努力结束“银行规模太大而不能倒闭”的问题。
《多德弗兰克法案》同医疗改革法案一样,是各方政治力量妥协的结果。保守党强烈要求排除其中部分改革举措,比如拆分大银行。而民主党中的进步派要求进行综合改革,包括再分配措施,比如减少金融消费者的风险。而且在该法案通过过程中还受到利益集团的游说阻挠。因此,奥巴马在法案签署仪式上表示:“金融改革不光对个人消费者来说是件好事,对美国经济来说也同样是件好事。通过这项法案不是一项容易的任务;为了实现这一目标,我们不得不克服了一系列强有力的利益团体猛烈的游说活动,以及决心阻碍改革的少数党派人士的反对意见。”
最终版本的法案达成了局部改革,在监控系统性风险、合理处置“太大而不能倒”金融机构和加强金融消费者保护等金融监管改革的关键议题上有重大突破。然而,由于受到金融利益集团和共和党的强力阻挠,法案在有序清算基金、银行税、“沃克尔规则”、公司治理、高管薪酬、衍生品交易和“两房”(房地美、房利美)七项关键条款上有所弱化,其力度已明显削弱。因此,金融改革法案也受到各种批评,右翼嘲弄法案违反商业原则,过分引入“大政府”,限制市场自由,而左翼认为改革力度不够,令人失望。
通过引入《多德弗兰克法案》,加强金融监管和消费者保护,体现了奥巴马通过完善制度和法规,确保经济活动公平有效开展的信念。他对金融系统中的内部交易和市场操作行为引起的不公平非常愤怒。奥巴马曾强调,“……我们必须对越界操纵市场的交易活动保持警惕,并及时粉碎那种阴谋。”同时,加强金融监管也体现了奥巴马对经济活动背后的伦理问题的重视,尤其是政府在规制市场朝着正义方向运行方面的责任。他曾在曼哈顿向华尔街发表演讲,“……自由市场绝不意味着一纸允许其持有者获得任何东西的自由许可证,但事实却恰恰相反。这就是在过去几年中过于频繁地发生的事情,也正是导致危机发生的原因所在。华尔街的某些人忘记了一件事情,那就是在市场上流通交易或被作为杠杆使用的每一美元背后,都有一个希望买房、支付教育费用、开创公司或为退休而储蓄的家庭。在华尔街发生的事情已经在全美范围内造成了实质性的影响。”
教育改革是奥巴马在2008年竞选中的重要承诺,也自然是其执政之后的优先议题。奥巴马非常重视教育的作用,将其与美国经济乃至整个社会的成败联系在一起。在奥巴马看来,通过提供优质教育促进个体发展,是政府应尽的责任。在2009年3月所实施的经济刺激计划中,有大约1000亿美元用于教育。2010年3月,国会通过一项教育法案,确立了奥巴马的教育优先原则,同时修改了《有教无类法案》(No Child Left Behind Act)的内容。在2009年的联邦基金中,有770亿美元用于公立中小学教育,其中有将近500亿美元用于补贴州政府教育预算,300亿美元用于上大学的补贴。
奥巴马提出改善所有阶段的教育,包括学前教育、公立学校、社区教育和大学教育。奥巴马多次表示要振兴“社区教育” [3],他还呼吁美国人至少要有一年的时间接受高等教育,或者接受职业培训。“这可以是社区大学、四年制大学、职业培训或是学徒培训。”奥巴马对社区大学和职业培训的重视,体现了奥巴马促进“教育均衡”的理念,关注提升美国人的整体教育水平,而不是一部分人的精英教育。 [4]
奥巴马的教育法案中还特别强调对弱势群体教育机会的资助。例如在大学为高中高年级学生提供免费的选修课程和鼓励在社区大学修习大学课程,来为大学课程学费“减负”。
能源曾与健康、教育和金融一道,并列为奥巴马的四大主要改革。奥巴马希望改革能源政策,使美国经济摆脱对化石燃料的依赖,创造利用绿色能源的新经济,减少全球变暖。奥巴马在经济刺激计划中,引导投资流向新能源和绿色环保行业。2009年中期,进步派民主党议员提出了一个综合性的能源和气候改革法案,试图提出二氧化碳减排目标,并创立二氧化碳总量管制和交易机制。经过国会的激烈斗争,最终于2009年6月以微弱优势通过了《美国清洁能源安全法案》。但是,进入参议院讨论阶段后,共和党的强烈反对使得法案屡遭挫折。共和党人强烈反对近海石油开发禁令,并对二氧化碳总量管制和交易机制持保留态度。最终,奥巴马采取了妥协的立场,支持近海看上去还算安全的钻井平台。后来,意外发生的墨西哥湾的石油泄漏事件,促使奥巴马改变了对钻井的支持姿态,于是,共和党以及来自能源州和中间派的民主党成功地阻止了其他能源改革,特别是任何会导致让消费者承担更高费用的改革。奥巴马不得不将综合能源改革法案在参议院的决议延迟至医疗改革法案通过之后。最后,鉴于参议院支持能源改革的可能性非常渺茫,奥巴马只能放弃了能源改革。奥巴马后来主要实现了管制燃烧化石燃料的电力设施的部分改革成果。
奥巴马曾在自传《无畏的希望》中直言其对能源和气候变化改革的信念,他将掌握洁净、可再生能源作为美国保持21世纪的领先地位的重要方式。他在2011年国情咨文中首次提出了“2035年前使美国85%的电力供应量来自清洁能源”、“2015年前100万辆电动汽车上路”的目标。2013年国情咨文之后,奥巴马首次改变了谈论气候变化问题的语气,站在道义的高度警示气候变化的危害。2014年奥巴马重提“能源独立”,希望以能源供应品种优化倒逼工业生产动力源变革。奥巴马在2015年国情咨文讲话中,强调遏制全球气候变化是美国最严重、最紧迫的任务之一。他坚持说:“世界上最优秀的科学家都说人类的活动正在改变全球气候,如果我们不采取有效措施,未来我们将看到海平面持续上升、持续的高温热浪、严重的干旱和洪水,严重的失序将导致全球大规模的人口迁徙、冲突和饥荒。五角大楼称气候变化已经对美国的安全形成直接威胁。我们需要认真应对。我们在从能源生产的方式到能源消费的方式方面都下了力气。正因如此,我们拿出的公共用地和水资源比历史上任何一届政府都多。正因如此,我也不会允许本届国会开历史倒车,威胁子孙后代的生存。”
纵观奥巴马上任之后采取的能源新政,可以发现奥巴马始终将能源问题作为实现美国经济复苏、保持美国在能源发展和世界经济中的领导地位的重要手段。在第一个任期内,奥巴马主要是在拉动经济增长、实现经济复苏、创造就业岗位的框架下来谈能源问题,包括谈油气生产、新能源发展,都意在发挥能源行业对国民经济的带动作用;而从第二个任期开始,奥巴马则更多地是从应对气候变化角度谈美国能源政策。奥巴马将气候变化的危害性、美国能源改革和美国全球竞争力紧密地联系在一起。自始至终,奥巴马都要保持美国在能源领域的世界领导地位,他坚信,引领能源发展的国家必将引领世界经济。 [5]
奥巴马曾试图推动综合性的移民改革,在支持执行现有移民法律的情况下,设法创造新的移民渠道。但是亚利桑那州移民法把移民推向了全国关注的焦点,各种公众舆论的兴起使得民主党、共和党陷入难以调和的境地。后来,民主党不得不放弃综合改革计划,与共和党达成局部改革共识,加强已有的移民法律限制,不开辟新的移民渠道。在第二个任期内,奥巴马的移民新政面临更多的国会限制。奥巴马曾在2014年11月20日宣布一项重大移民改革方案,约500万非法移民将因此受益而免遭遣返。两周之后,国会众议院就通过“防止行政大赦议案”宣布其移民改革法案无法律效力。该议案称美国宪法、移民和国籍法以及其他联邦法律都没有授权政府通过行政命令的方式阻止遣返非法移民,政府部门与此有关的任何行政措施都没有法律效力。
对于奥巴马而言,移民不仅是其重要的选民基础,是美国吸引人才、保持经济持久增长的秘诀,更是美国理想的重要部分。奥巴马作为非洲裔总统,少数族裔群体对其有天然的亲近感。而且,随着美国少数族裔选民的增加,其政治影响力日益增强。少数族裔总体上偏好更加自由化的移民政策,包括对待非法移民的政策。奥巴马推行“暂缓遣返”非法移民的政策有利于帮助奥巴马赢得众多拉美裔选民的支持。因此,奥巴马政府通过行政命令推进移民政策改革的努力,对于美国国内政治生态的影响巨大。
奥巴马是肯尼亚人的后裔,其个人的成长经历深刻地见证了社会对不同背景个体所持的包容和支持的态度对于个人发展的意义。他之前的工作经历一直聚焦于确保所有美国人享有公民自由和人权保障。对少数族裔和弱势群体平等权利的争取,也是他的核心关切。奥巴马2014年7月4日在庆祝美国独立238周年的活动上说,“欢迎移民是美国生活的中心思想,流窜在我们的DNA内,那些融入美国的公民时刻在提醒我们,美国是移民国家,且一直会是如此。”奥巴马的演说和移民政策体现了其对种族多样性和歧异性的包容态度,并将其与国家的创造性紧密地联系在一起。
财政改革是奥巴马政府面临的重大考验,在国内面临更大的政治和技术上的障碍,最后以不断的推延和流产告终。财政改革旨在制定计划逐渐平衡预算,以减少年度赤字,逐渐降低累积的国家债务。奥巴马在上任第一年所采取的金融救助和经济刺激计划急需财政开支,而且还需要为布什总统遗留的两场对外战争埋单,很难做到平衡预算。同时,奥巴马政府承诺提供更多的社会服务与持续的减税计划,这两者一起加大了减少赤字的难度。
对于奥巴马来说,要么通过减少开支和增加税收的结合减少赤字,要么通过更多的外债维持预算。外债的规模已经构成美国对外关系中的一个政治敏感话题。美国民众对于外债可能增加外部力量对美国经济的干预风险,影响美国经济持续发展已经心生畏惧。两党就在国防还是社会服务方面减少开支出现重大分歧。民主党希望保持甚至是增加社会服务,通过削减国防开支和增加对富人的征税予以补充。而共和党则坚持继续保持军费开支,同时减少社会服务和进一步降低税收,尤其是降低对富人的征税。而且,虽然民众对于平衡预算持支持态度,可是民众也不希望减少相关的社会服务项目和增加税收。因此,预算平衡陷入僵局。
民主党的预算平衡改革陷入僵局之后,财政改革不断被推延,共和党人用削减赤字主导了政治议程。在2010年年底的国会决议中,民主党支持的只对25万美元以下年收入者减税的主张减税的计划未能实现,而是延长了小布什的法案,降低所有收入水平人群的税收。
虽然奥巴马预算改革的目标未能实现,但我们可以从中看出奥巴马的执政理念。奥巴马在注重预算平衡的同时,强调将财政作为政府再分配的手段。一方面,他希望更多地对富人征税,降低低收入群体的税收负担;另一方面,在财政开支上,他努力将财政资源用于医疗、教育等社会服务项目,用于支持贫困和低收入群体的发展。
注释
[1]下面对奥巴马改革的论述参考了韦艾德:《奥巴马的改革政治》,载《南开学报(哲学社会科学版)》,2011(1)。
[2]参见刘新明:《奥巴马政府医改新政的内容及其启示》,载《经济研究参考》,2010(39)。
[3]美国的“社区大学”是一些费用低廉,可以让老百姓接受技能更新的地方,当然也有一些学生出于费用的缘故,在大学阶段先进入社区大学,然后转学到更好的学校。
[4]参见南桥:《奥巴马式教育》,载《南方都市报》,20100317。
[5]参见《从2009—2015年奥巴马国情咨文解读美国能源政策走势及特点》,http://www.chinaero.com.cn/zxdt/djxx/ycwz/2015/02/147476.shtml,20150215。