二、转企改制的难点问题

非时政类报刊转企改制是我国新闻出版单位体制改革涉入深水区后，按照“分类改革”的思路推进的。目的是进一步释放体制生产力，促进我国新闻出版业的快速发展。

“分类改革”的总体思路就是把报刊分为时政类、公益类和非时政类三类。中央级、省级、副省级和省会城市党委机关报刊等时政类报刊出版单位在转企改制时，要严格按照“采编经营两分开”的原则，采编业务部分作为事业法人，经营业务部分转企改制为企业法人，同时，由国家和相关政府部门给时政类报刊较多的拨款来保证其生存和发展所需。公益类报刊出版单位包括单纯依靠自身经营很难生存但又确需发展的，则纳入公共文化服务体系，由国家给予相应的补贴或拨款，如一些纯学术性杂志。非时政类报刊出版单位包括省级、副省级和省会城市党委机关报刊所属的非时政类报刊出版单位，文化、艺术、生活、科普等非时政类报刊出版单位，专业技术性较强的行业性报刊出版单位。对于非时政类报刊出版单位的转企改制可以实行采编经营合一，改制成相对标准的国有文化企业。此外，由于晚报、都市报和财经类报刊不同于一般非时政类报刊，承担着重要舆论引导职责，按照有利于做大做强主流媒体的要求，中央各部门各单位所属的都市类和财经类报刊、省级和副省级及省会城市党报党刊所属的晚报、都市类和财经类报刊等出版单位，经批准可进行转制。

在非时政类报刊转企改制之前，我国传媒业的改制实践已在悄然进行。目前已形成了传媒业改制的四种模式，即以南方报业传媒集团为代表的“广东模式”，以宁波日报报业集团、浙江日报报业集团、杭州日报报业集团等为代表的“浙江模式”，以辽宁出版传媒集团为代表的“辽宁模式”和以解放日报报业集团为代表的“上海模式”。截至2010年底，全国已有1251家非时政类报刊出版单位转制和注册为企业法人，10多万家国有印刷复制单位、3000多家国有新华书店转制为企业。国家部署的非时政类报刊转企改制有别于之前的局部摸索，是全行业的整体改革。面临需要突破的难点问题很多，是整体的攻坚。

（一）出资人问题

按照《公司法》规定，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，出资人能否科学合理地行使其权利将决定着一个公司的成败。非时政类报刊的经营业务具有不同程度的意识形态属性，同时资产属性为国有独资，这一特点导致多部门行使出资人职责，出资人职责不明确同时难履行。

在改革实践中，形成了传媒业出资人的四种方案：

一是由当地政府担当出资人，授权给传媒集团的相关机构履行出资人职责。如南方报业传媒集团就是由广东省政府当出资人，授权给南方报业集团管委会经营其所拥有的国有资产并履行出资人职责，但集团资产仍在省财政厅名下。二是由当地国资委履行出资人职责。如浙江日报报业集团、杭州日报报业集团和宁波日报报业集团等传媒单位的资产由国资委履行出资人职责。三是由财政部门履行出资人职责。目前，中央级报刊转企改制之后其资产由财政部履行出资人职责。四是由宣传部履行出资人职责。上海市的传媒单位多采取这种方式，如新华传媒在其招股说明书中显示的实际控制人是上海市委宣传部。从上述出资人的几种方案来看，虽然方案林林总总，但尚没有形成统一的明确的出资人制度。

科学明确的出资人制度将在很大程度上决定着传媒单位转企改制的成效，因此，要结合各地的实际情况，逐步形成统一、明确的出资人制度。有学者建议可以成立独立的文化资产监督管理委员会或直接由现有的国资委进行管理或者由财政部成立专门的部门来履行出资人职责。

（二）改制范围

目前已经确定省级、副省级和省会城市党委机关报刊所属的非时政类报刊出版单位，文化、艺术、生活、科普等非时政类报刊出版单位，专业技术性较强的行业性报刊出版单位，隶属于企业法人的报刊出版单位，要先行转制。可以明确看出，省级、副省级和省会城市党委机关报刊毫无疑问是属于时政类报刊，而其旗下所属的其他单位可以认定为非时政类报刊。但为数不少的地市级党委机关报刊是属于时政类报刊还是属于非时政类报刊尚未明确，这也使得地市级报刊的转企改制缺少指导性原则，会导致其无所适从。

（三）认定标准

目前已经确定晚报、都市报和财经类报刊不同于一般非时政类报刊，承担着重要舆论引导职责，按照有利于做大做强主流媒体的要求，中央各部门各单位所属的都市类和财经类报刊、省级和副省级及省会城市党报党刊所属的晚报、都市类和财经类报刊等出版单位，经批准可进行转制。一方面，晚报、都市类和财经类报刊等有着一定的意识形态属性，其转企改制应该更加慎重；另一方面，如果能把这些报刊单位转企改制并全面推向市场，将能极大地促进中国报刊业的改革与发展。有关精神指出“经批准可进行转制”，但是目前尚不清楚由谁进行批准。如果是由当地的主管部门进行批准，则不同的地方认定标准肯定会存在较大差异，也会对晚报、都市类和财经类报刊的转企改制造成一定影响。

（四）管理主体

主管者提出，非时政类报刊出版单位转企改制要“坚持党的领导，确保党管媒体、党管干部，确保正确政治方向”的原则。尽管非时政类报刊也具备一定的意识形态属性，但如果还是采用传统的党管媒体、党管干部、党管内容的思路和做法，如何保证转企改制后的媒体按照市场规律配置资源、按照《公司法》实现市场化和资本化发展？党的角色与公司治理结构之间如何协调关系？特别应注意的是，任何媒体和企业的关键在于人才尤其是高管人才，“党管干部”如何避免与媒体人才的专业化、精细化和科学化相冲突，是一个需要面对的重要问题。

（五）人员分流安置

相关文件规定：分期分批按照规范的程序改制，在清产核资的基础上，核销事业编制，注销事业单位法人，进行企业工商登记注册，与在职职工全部签订劳动合同，按照企业办法参加社会保险。非时政类报刊出版单位经批准予以撤销的，其主管主办单位要制定专门的人员分流安置办法，采取多种渠道进行安置。要优先考虑在本部门本系统内部进行安置；经协商一致自谋职业的，由主管主办单位依照国家有关规定支付经济补偿、接续社会保险关系。在转企改制中，人员分流安置等问题是重要问题，一方面牵涉到经济补偿问题，另一方面牵涉到接续社会保险关系问题，而这两个问题的关键又在于标准和资金来源。目前，经济条件较好的单位其经济补偿标准和接续社会保险的标准较高，如浙江的一些报刊单位为员工买了企业年金，而经济条件较差的单位由于缺乏资金则标准较低。建议由国家根据各地实际情况制定最低标准，并由各级政府联合提供资金来源。

（六）主管主办资格

相关文件规定：实行严格的报刊出版市场准入机制，从主管主办资质、内容导向、资本来源、资产规模等方面制定具体的市场准入条件，同时建立健全市场退出机制，关、停、并、转一批不符合市场准入条件、不具备报刊出版资质和违规出版以及严重亏损、资不抵债的报刊出版单位，切实提高报刊出版业集中度。按照主管主办单位资质和职责的要求，报刊出版单位与主管主办单位应是隶属关系而不是挂靠关系，主管主办单位须切实担负起管导向、管干部、管资产的职责。按照有关规定严格审核报刊的主管主办单位资质。不具备资产重组条件的非时政类报刊出版单位，转制后原主管主办关系暂时不变。

应探索建立主管主办管理体制与出资人管理体制有机衔接的工作机制。首先，要提高报刊出版业的集中度，就必须大幅度减少主管主办单位，否则报刊出版单位的资源分散现状就不可能得到根本改善，因此，必须用各种条件严格限制主管主办单位资质。其次，由于报刊出版单位与主管主办单位应是隶属关系而不是挂靠关系，主管主办单位须切实担负起管导向、管干部、管资产的职责。这就要求主管主办单位要成为报刊出版单位的出资人，进而要求主管主办单位必须具备出资人管理能力，因此，建议报刊出版单位的主管主办单位由大型传媒集团担任，切实履行相关职责。

（七）刊号资源是否进入企业

报刊出版单位的刊号资源作为市场准入的牌照资源，由国家新闻出版行政管理部门核发给报刊企业使用。目前来看，报刊企业取得的仅是刊号的使用权，而不是刊号的所有权，刊号既不能进入企业也不是企业资产的组成部分。

但从经济学角度看，刊号作为行政许可的牌照资源，具有很强的稀缺性，本身具有经济价值，可以进入企业。目前，在其他行业，如网络牌照以及很多专卖许可也都已经进入企业。

需要注意的是，刊号作为报刊企业的一项极为重要的市场准入资源，对于转企改制之后的报刊企业极其重要。为了促进转企改制之后的报刊企业更好地发展，可以尝试让刊号资源进入转企改制之后的企业。但目前相关规定尚未明确刊号资源能否进入转企改制之后的企业。另外，一些非时政类报刊出版单位进行整体转企改制，如果这些企业本身成为主管主办单位，其刊号资源也只能放入企业，而如果不允许刊号资源放入企业，那么，这些企业的刊号资源如何处理就成为一个难题。

建议对刊号资源采取分类管理的办法，其中时政类报刊出版单位和公益类报刊出版单位的刊号资源不能进入经营性部分（企业），而非时政类报刊出版单位的刊号资源可以进入企业，但刊号资源的转移要作出限定。