第一节 研究问题的提出

一、研究背景与问题界定

（一）研究的现实背景

1994年中国分税制财税体制改革以来，随着经济总量的不断提升，中国税收收入始终处于持续高速增长的态势。全国税收收入总额1994年不过5070.79亿元，2012年则高达100614.28亿元。1994～2012年，税收收入以18.4%的平均速度增长。2008年全球金融危机爆发，中国经济无可避免地遭遇到了巨大冲击，即使是这样，2009年的中国税收收入也仍然实现了9.8%的年同比增长率，这还是在政府大力实施结构性减税5000亿元政策的情形下实现的。2010～2011年中国税收收入增长更加强劲，税收收入年均同比增长22.8%，再现高速增长态势。图1-1显示的是中国税收收入增长率持续高于GDP增长率的状态。这种强劲的税收增长势头引发了学术界的激烈争论，人们达成了一个共识：中国的理论税负过高。理论税负与实际税负的差距过大将带来较大的负面影响。比如，扭曲税负信号，影响投资行为；诱致偷逃税行为的发生，造成大量税收流失；影响税收的公平性，加重收入分配的不均；等等。这里的问题是，在现行税制下，判断理论税负的轻重应依据什么标准？税收收入能力标准是一个较合理的选择。黄夏岚、胡祖铨与刘怡（2012）以中国地区间税负差异为研究对象，通过将实际税负差异分解为税收收入能力差异和税收努力差异，研究了税制改革对地区不平衡的影响，进一步佐证了人们的共同观点。而周黎安、刘冲与厉行（2011），吕冰洋与郭庆旺（2011）则在税收收入能力、税收努力和征税机构框架下，从分税制税收分权契约的税收激励、间接税制设计的纳税能力放大、“税收增长红利”的集中释放以及税收努力水平的差异等方面对中国近二十年的税收增长之谜进行了阐释。

另外，随着和谐社会的建设与发展，构建和完善科学合理的财政转移支付制度体系，实现公共服务均等化，成为中国共产党的十七届三中全会以来的目标。在财政转移支付制度执行实务中，如何公平合理地分配转移支付额度才能保证财政转移支付制度的科学有效？直接的方法就是按照地方政府的财政收支缺口分配转移支付额度，而财政收支缺口的计算是离不开财政（税收）收入能力的科学测算的。

目前，中国新一轮财税体制改革已经启动。政府财政级次、分税制财政体制、政府预算体制的改革使政府财政收支的口径、管理方法、中央与地方政府的财权与事权划分都处于调整变动中。中国实行的是分税制财政体制，各税种在不同地区基本采用统一的税率标准，但各地区的经济发展规模、经济结构、税收征管能力和税收征管成本的差异很大。各级政府管理部门也迫切地想了解各税种的发展潜力到底有多大，有多少应征税收收入仍游离于税务机关的监控之外，税收机关的税收征管努力水平有多高。这些问题的解决离不开税收收入能力的科学测算。

因此，无论是基于和谐社会建设的税收制度变革、财政转移支付体系建设等制度安排，还是基于税收预算计划管理、税收征管效率评价等管理需求，深入研究财政（税收）收入能力的内涵、理论和测算模型与方法都是非常必要的，科学地研究测算各地区的税收收入能力和税收努力，对理解中国分税制财政体制改革的影响、合理评价地方财力、完善政府间转移支付制度具有重要的理论意义和现实意义。

（二）研究的渊源与动机

本项目的选题源自图1-2所示的中国“分税制”财政体制的系统构想。该构想从系统论的角度关注中国公共财政体制的改革与发展，相关学者从该构想出发，针对相关问题从理论、模型方法及应用等方面做了大量研究（刘黎明等，2007）。相关研究成果综合运用博弈论思想、优化模型原理以及计量经济模型方法与技术，针对财政转移支付制度、国债风险与债务规模、财政分权与区域经济合作、低收入人群的社会保障等方面的问题进行了系统的规范研究和实证研究。研究指出，中国分税制财政体制是一个复杂的大系统，由财政收入体系和财政支出体系及其子系统构成。财政支出体系和金融债务预警系统的有效运转离不开财政（税收）收入体系的支持和调节。财政（税收）收入能力的测算是计算财政收支缺口、协调税负公平、完善社会保障的基础。然而，公共财政制度设计与创新的“规范模型”研究，最终还是要落实到财税政策执行和提高管理效率的层面上来，这离不开对公共财政相关经济变量的细致而准确的统计数据分析与“计量模型”测算。

循着从“规范模型”到“计量模型”的分析思路，通过文献调查可以发现，财政（税收）收入能力测算研究其实是公共财政领域中一个古老的主题（Prest,1978）。由于世界各国税制的巨大差异与持续变迁，政策需求目标的不同，以及关联变量的多且复杂、相关数据的难以获得与质量问题的存在，有关财政（税收）收入能力的测算研究颇为困难，历史上曾几经高潮（李国锋和刘黎明，2009）。在致力于建设和谐社会的今天，财政（税收）收入能力的显著作用与国家建立和规范公共财税体制、实现公共服务均等化制度建设目标所产生的巨大需求正相契合。

那么，财政（税收）收入能力的内涵是什么？应建立怎样的分析指标体系和测算模型方法来衡量它们，才能公平客观地测算政府财政（税收）努力、衡量税收征管水平的高低？除了政府间转移支付财政收支缺口的计算、税收计划编制、分配方法等应用外，它们在其他政策上还具备哪些应用支持功能？这些问题的研究与解决是颇具挑战性的，此乃引发作者进行研究的动机。

（三）研究问题的界定

无论是在研究的现实背景的论述中，还是在研究的渊源与动机的论述中，我们都将财政（税收）收入能力的概念一并提及。从财政体制结构系统的角度看，这样的论述是无可厚非的。从研究文献的时间次序上看，以20世纪60年代作为分水岭，之前的研究多是针对税收收入能力的研究，而之后的研究则更多的是针对财政收入能力的研究。作为研究背景和研究动机的论述，这种处理是恰当的，但作为后续的研究主题，则必须对之加以界定。毕竟财政收入和税收收入是两个不同的概念。

从税收收入到财政收入，要经过一系列复杂的计算过程。概括地讲，一个国家或地区的财政收入是其税收收入与非税收入的总和。所谓非税收入也有广义和狭义之分。狭义的非税收入是指“政府为了公共利益而征收的所有非强制性、需偿还的经常收入”（世界银行，1988）。可见，即使是在狭义的概念范畴下，非税财政收入能力的形成机制也是相当复杂的。

另外，由图1-3可以看出，自1994年以来，虽然中国税收收入占财政收入的比重呈下降的变化趋势（这与中国政府收入行为不规范密切相关），但是，随着财税体制改革的深入，政府收入行为不规范状况将会有所改善。总体上看，中国税收收入占财政收入的比重历年基本都不低于86%。因此，本项目将研究主题限定在中国（地区）税收收入能力的概念范畴内，具有一定的代表性；同时也是为了研究的便利，希望读者予以理解。

1994年中国分税制财税体制建立之初，国家税务总局曾分别于1994年、1995年组织过两次有关税收收入能力估算的国际研讨会（吴准和杨元伟，1995,1996a）。会上确定的税收收入能力估算原则至今仍然具有现实指导意义。这些原则是客观性原则、以数据选定方法原则、重要性原则和全面性原则（吴准和杨元伟，1995）。税收收入能力估算的客观性原则要求：（1）选用科学、客观、统一的测算方法；（2）分税种、分地区估算税基；（3）确定符合实际的标准税率；（4）提供客观精确、完整统一的数据。以数据选定方法原则要求依照数据的可获得性、数据质量及获得成本来选择估算方法。重要性原则和全面性原则要求既要顾及各地区、各税种的代表性，又需注重对主体税种的估算。本项目研究仍将以这些原则为指导。

基于上述分析，我们拟将研究问题界定为中国“税收收入能力测算模型方法研究”，并进行实例估算以验证研究所设计的模型方法的有效性。限于作者的研究能力、数据获取与写作时间等因素，依据税收收入能力估算原则，本书将主要从以下几个方面展开研究。

（1）税收收入能力相关概念与理论的研究。税收收入能力测算的文献涉及诸如税收收入能力、税收能力、纳税能力、征税能力、税收努力指数、税收征收率、税收负担率等诸多概念。这些概念的内涵是什么？它们之间具有怎样的关系？研究发现，基于不同测算方法测算的税收收入能力，对其概念上的理解是不同的，需要加以澄清。进一步地，经济决定税收理论该怎样用于税收收入能力的估算之中？不同税种的税基该如何确定和估计？如何把握经济增长、经济结构、税收征管、信息技术等因素对政府税收努力的影响等？这些概念和理论上的问题将是本研究关注的重点之一。

（2）税收收入能力测算模型与方法研究。传统文献中涉及的税收收入能力测算模型与方法有十余种之多，但它们各自的使用条件和环境变量却相差很大。这些模型方法的特点是什么？在算法上有哪些共性可循？它们的应用环境又是什么？对测算数据结构的要求有哪些？现实中的数据结构有什么特点？本研究将在分析这些问题的基础上，基于经济决定税收的关系理论，依据现行税制所决定的数据结构特征，归类、整理、拓展，寻求税收收入能力测算的模型与方法的创新研究。

（3）税收收入能力测算的实例验证。基于文献调查和测算方法原理的分析，本研究将税收收入能力的测算分为相对税收收入能力（税收努力）的测算和绝对税收收入能力的测算。为便于读者对税收收入能力的概念、测算方法进行理解，本研究将针对这两类测算问题，分别利用传统测算方法和作者提出的测算算法进行实例测算验证。测算算例包含中国地区税收收入总量、全国个人所得税收入等税收收入能力的估算。

（4）关于税收征管成本和税收优惠的考虑。刘黎明等（2007）利用Stackelberg博弈模型论证了税收成本对地方政府税收积极性的影响，税收成本过高时，地方政府倾向于依赖政府间的转移支付拨款，从而降低了地方的实际税收收入水平。改革开放后，各地区为了吸引更多的投资实行了五花八门的税收优惠政策。这些政策的实施对税收的影响是不确定的。表面上看会降低实际税收收入水平，但随着地方投资的增多，经济发展更快，实际上的税收收入水平反而可能会增长。事实上，如果认为一个国家或地区的税收收入能力是其可征税资源总额（Total Taxable Resources, TTR）的话，那么从税收收入的实现链条看，税收征管成本的高低影响的是一个国家或地区的实际税收收入水平。考虑到税收成本的复杂性和税收优惠政策的不确定性，我们采取简化处理原则，将暂时不考虑二者的影响，以留待日后做进一步的研究。

二、研究目的与研究意义

（一）研究目的

本研究在性质上属于应用性基础研究。目的在于通过对税收收入能力相关概念、理论的梳理以及对税收收入能力测算模型方法的探讨，寻求建立适合中国国情的税收收入能力测算模型方法体系；通过对重点税种收入能力的实证测算，验证本研究所提出的税收收入能力测算模型的适用性。具体地，本研究的主要目的有三：

（1）研究经济决定税收的关系理论，寻求税收收入能力概念模型的内在逻辑性，理论上证明传统测算模型与方法对税收收入能力概念理解上的差异与联系，澄清税收收入能力的相关概念，以便为后续研究工作奠定理论基础。

（2）研究传统税收收入能力测算模型与方法的算法原理与逻辑，寻求它们的共性特征。分别从相对税收收入能力测算和绝对税收收入能力测算两个角度，试图构建“基于随机前沿面分析技术的地区税收努力指数模型”和“基于数据分布估计法的税收收入能力测算的积分模型”两类模型方法的测算框架，研究其相关概念体系与理论基础，并给出两类测算模型方法的算法过程。

（3）实现地方政府税收努力指数和重点税种税收收入能力的实证测算，以便验证本研究所提出的税收收入能力测算模型方法的有效性。

（二）研究意义

针对我们所界定的研究问题和研究目的，基于税收实践工作的现实需求，本研究的意义体现在以下几个方面。

第一，研究的理论意义，主要体现在税收收入能力概念、测算假设与模型方法等方面。

（1）税收收入能力相关概念、理论的澄清有利于税收分析工作中相关指标的测算与应用，是建立健全税收收入能力估算办法的理论前提。

（2）本研究在分析与检验国内外已有的测算模型与方法原理的基础上，在既定税制的假设下，在经济决定税收的关系理论和经济发展与结构变动的因素分析的基础上，研究税收收入的实现过程所具有的“生产”系统性特征，并在此基础上引入随机前沿面分析技术，以改进地区税收努力指数模型的估计方法，强化了模型测算结果与税收收入能力概念内涵的一致性，为税收收入能力测算模型与方法的研究开启了新的尝试思路。

（3）本研究提出的税基变量的随机性假设与实际经济更相吻合，将数据分布估计方法引入税基变量的分布估计之中，通过归类整理而提出的基于数据分布估计法的税收收入能力测算积分模型，更能体现“第三方数据测算”的客观性原则。依据贝叶斯定理的基本思想，利用各类可获得的相关经济行为的经验知识与信息，对税基变量的分布估计进行修正，以完善税收收入能力测算的动态调整机制。

（4）本研究根据收入分布函数族估计理论，基于收入分组数据，建立了个人所得税制度对收入随机变量的影响效应模型，并基于该模型进行了个人所得税制度改革的收入效应模拟分析，进一步讨论了个人所得税起征点设置的合理性，为优化税收制度提供了理论依据。

第二，研究的应用价值，主要体现在研究的测算结果对规范转移支付制度、治理税收流失、健全税收管理体系具有辅助支持作用。

（1）基于随机前沿面分析技术估计的税收收入能力测算结果，是用来计算转移支付财政收支缺口、税收努力指数、税收流失率等指标的重要变量，研究成果能为建立规范的转移支付制度创造条件，为治理税收流失、完善税收征管考核指标工作提供量化支持。

（2）基于税源数据的税基分布估计具有客观公平性，有利于对税源规模、税源结构与税源质量进行公正的分析评价；基于贝叶斯定理的信息调整机制实现的税基分布估计算法思路，可用于进行政策灵敏度分析，为模拟税收政策制定提供了便利性，也为辅助税收预算计划管理、完善税制改革提供了数量依据。

（3）税收收入能力测算（研究）是国家《税收分析工作制度》中的重要内容之一。国家税务总局在“十五税制规划”中设想，在未来十五年里要建立健全现代税收收入管理体系。税收收入能力测算是该体系中的基础性工作。本书的研究成果将为建立健全中国现代税收收入管理体系贡献绵薄之力。