第一部分 松江区民主法治建设优秀课题

羁押必要性审查归口实施的困境与出路

——从实证分析的视角出发
松江区人民检察院课题组[1]

【内容摘要】羁押必要性审查归口实施三年来，取得了一定的效果，也积累了一定的经验，但在实践中仍然存在执法理念较为保守、审查标准比较原则、信息渠道不够顺畅、人案矛盾比较突出等问题，羁押必要性审查制度的效果与立法初衷仍然存在一定差距。有必要更新执法理念以达成共识、健全审查机制并提高规范性、借力信息网络实现共享联动、提高业务素能并完善奖惩机制。

【关键词】羁押必要性审查 归口实施 实证研究

随着2012年《刑事诉讼法》的颁布实施，羁押必要性审查在落实国家“尊重和保障人权”方面取得了一定的效果，但由于理念、观念上的桎梏以及立法上较为原则，这一制度在司法实践中仍面临较多争议和问题。2016年最高人民检察院印发《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》（以下简称《规定》），正式结束了羁押必要性审查多头负责的局面，标志着羁押必要性审查归口统一由刑事执行检察（更名前为监所检察）部门办理，也为羁押必要性审查工作明确了操作规则，但这一操作规则在实践中的运行情况如何？实务方面有哪些“瓶颈”需要破解？规则本身如何进一步完善？可以说目前各地检察机关仍在探索阶段。上海检察机关是全国首家实行羁押必要性审查统一归口办理的省级机关，在办理羁押必要性审查案件方面积累了一定的经验。本课题选取了上海检察机关中羁押必要性审查案件量较多、驻所检察室被评为一级规范化检察室、办理案件曾获评全国羁押必要性审查精品案件的S区检察院作为样本，通过梳理其三年来所办理的羁押必要性审查案件，并结合上海检察机关办理羁押必要性审查的整体情况，对实践中存在的问题进行汇总分析，提出相应对策建议，以期推动此项工作的进一步开展。

一、羁押必要性审查归口实施情况分析

（一）办案数量

从S区检察院近年来的办案情况来看，羁押必要性审查归口实施后，此类案件办案数量有所提升。2013年本院共办理羁押必要性审查71人，其中公诉科审查49人、侦监科审查6人、监所科审查12人、未检科审查4人。2014年6月羁押必要性审查归口监所部门办理后，仅在当年6月—12月全院的羁押必要性审查案件量就达到54人，截至2017年5月底，本院共办理羁押必要性审查案件305人，年均办案量约为100人。

（二）启动方式

在羁押必要性审查的启动方式上，依职权启动比例较高，在全市范围内处于比较靠前的位置。从上海市检察机关2015年—2016年办理羁押必要性审查案件情况来看，共依职权启动749人（占比21.4%），依申请启动2747人（占比78.6%）。从S区检察院2014年6月—2017年5月办理的羁押必要性审查案件情况来看，依职权启动154人（占比50.5%），依申请启动151人（占比49.5%），依职权审查比例高于上海市检察机关平均水平。

（三）所处诉讼阶段

从羁押必要性审查所处的诉讼阶段来看，各阶段分布较为均衡。S区检察院2014年6月—2017年5月办理的305起案件中，处于公安机关侦查阶段或退回补充侦查阶段的有113人；处于审查起诉阶段的有109人；处于审判阶段的有83人，各诉讼阶段办理的羁押必要性审查案件数量较为均衡。

（四）审查结果

从羁押必要性审查结果来看，依职权审查类案件建议变更率较高，而依申请审查类案件，建议变更率不高。2014年6月—2017年5月，在S区检察院办理的羁押必要性审查案件中，经审查建议变更强制措施199人，驳回申请106人。值得注意的是，依职权审查的154件案件中，146件经审查后建议变更；而依申请审查的151件案件中，只有53件经审查后建议变更。

（五）采纳数及其占比

从羁押必要性审查提出建议后的实际效果来看，采纳数及其占批捕数逐年升高，但仍有进一步上升的空间。在S区检察院2014年6月—2017年5月办理的羁押必要性审查案件中，经审查建议变更强制措施199人，被建议机关（部门）采纳167人，采纳率为83.9%，采纳数占同期批捕数的2.9%。其中，2014年6—12月采纳数为32人，占同期批捕数的2.9%；2015年采纳数为26人，占同期批捕数的1.2%；2016年采纳数为74人，占同期批捕数的3.9%；2017年1—5月采纳数为35人，占同期批捕数的4.7%。

（六）户籍分布情况

从羁押必要性审查对象的户籍分布情况来看，较好地体现了法律面前人人平等的原则。在S区检察院2014年6月—2017年5月办理的羁押必要性审查案件中，户籍分布情况为：上海籍84人，外省籍221人。经审查建议变更强制措施的199人中，上海籍54人、外省籍145人。从办案情况来看，S区检察院审查的对象基本反映了本区刑事案件中犯罪嫌疑人的户籍分布情况，未出现专门针对本地籍或外地籍犯罪嫌疑人开展审查的情况，审查后建议变更的比例也基本相当。

（七）罪名分布情况

从羁押必要性审查的罪名分布来看，主要集中于侵财类、侵犯公民人身权利类和妨害社会管理秩序类等犯罪。在S区检察院2014年6月—2017年5月办理的羁押必要性审查案件中，涉嫌的主要罪名及人数为：寻衅滋事罪78人、盗窃罪41人、故意伤害罪35人、开设赌场罪14人、交通肇事罪14人。经审查建议变更强制措施的199人中，涉嫌的主要罪名有：寻衅滋事罪52人、盗窃罪27人、故意伤害罪27人、开设赌场罪8人、交通肇事罪9人。在审查的案件中，强奸罪、以危险方法危害公共安全类罪、抢劫罪等较为严重的罪名均有出现，但此类案件的审查结果大部分为驳回申请。

二、羁押必要性审查归口实施过程中面临的问题

（一）执法理念较为保守，各机关尚未达成共识

羁押必要性审查归口实施后，办案数量有较大幅度增加，但经监所部门审查建议变更强制措施后的采纳数仍然偏少。以上海地区为例，根据最高检刑事执行检察厅2015年1月—3月情况通报，上海的羁押必要性审查数在全国排名第一，建议数排名第二，采纳数排名第六，其审查数、建议数、采纳数占同期执行逮捕数分别为6.7%、4.4%、3.7%。这其中既有上海作为“四个中心”对区域社会稳定有特殊要求方面的因素，也有特大型城市流动人口犯罪率相对较高导致逮捕数较高等方面的因素，但从根源上看，羁押必要性审查案件中采纳率较低的核心问题仍然是理念、观念上的问题。从监所检察部门来说，担心变更强制措施后有嫌疑人脱保不到案或重新犯罪的风险，在提出羁押必要性审查建议时会有顾虑。从办案部门来说，存在重打击犯罪、有罪推定的惯性思维和传统理念，担心变更强制措施会对案件侦查造成阻碍，担心证据发生变化，担心嫌疑人逃脱，为尽快结案怕麻烦等，因此可能有一定的抵触。从社会层面来说，社会公众对羁押必要性审查也存在错误认识，特别是受害人及其亲属，认为羁押必要性审查后变更强制措施的情况是“提前放人”，[2]由此带来的信访等问题也给案件办理造成了一定的阻碍。

（二）审查标准比较原则，危险性评估仁者见仁

2018年修订的《刑事诉讼法》第95条、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》“羁押和办案期限监督”一节、最高检2016年颁布的《规定》，是当前羁押必要性审查工作的主要依据。综观上述规定，在羁押必要性审查的标准方面比较原则，具体操作中有赖于承办检察官对“捕后羁押必要性变化因素”、“当前社会危险性因素”及“有无适用替代措施的可能性”等三个方面的理解，存在较大的不确定性。为进一步提高审查的客观性，部分省市检察机关探索尝试对羁押必要性审查采取量化评估的办法，通过综合表中多项因素对犯罪嫌疑人的羁押必要性进行量化分析评估，一定程度上避免了审查的任意性，为承办检察官判断提供客观定量标准。在审查标准方面实施量化评估后，一定程度上提高了司法效率，但在实践中也存在不同认识，特别是公安、法院等外部办案机关，对检察系统制定的办案规定及评估表，有时并不认可，在羁押必要性审查方面难以达成共识；而检察系统内部，对于三大量化评估因素，特别是社会危险性评估也是仁者见仁、智者见智。此外，各地检察机关探索运行的量化评估表各不相同，评估项目设置是否全面，分值设置是否合理，各项目之间是否具有可比性，这些因素都将影响到量化评估的最终结果，各地量化评估表的科学性还有待于实践的不断检验。

（三）信息渠道不够顺畅，案件动态变化了解不够

由于监所检察并非案件的直接办理部门，因此在羁押必要性审查的办案实践中容易遇到的一大障碍就是缺乏获取捕后案件信息和犯罪嫌疑人信息的渠道，对案件实体和程序内容有赖于当事人申请或其他部门提供。虽然监所检察参与羁押的全过程，驻所检察机构对被羁押人的羁押状况、认罪态度、服刑情况等内容有充分的了解并具有收集相关材料的便利，但是羁押必要性审查是一项全面性的工作，不仅要求掌握被羁押人的被羁押状况，还需要全面了解案件情况，这样才能对被羁押人是否有继续羁押的必要作出准确判断。由于信息获取滞后等问题，各地检察机关在实践中办理羁押必要性审查案件的数量及成效一定程度上与几家单位、几个部门间的关系息息相关。针对信息获取滞后的问题，目前上海检察机关依托全国检察机关统一业务应用系统，要求各基层院经检察长同意，对本院羁押必要性审查专办人员开放本院统一业务应用系统中已办、在办的审查逮捕、审查起诉、自侦案件查询权限，确保专办人员能及时便捷地从系统中查询调阅与羁押必要性审查案件有关的案情、文书、报告等，在一定程度上破解了检察系统内部信息渠道不畅的问题，大大提高了办案的效率，缩短了办案周期。但由于公检法司之间还未真正建立办案网络的互联互通，监所检察部门对侦查阶段、审判阶段羁押必要性审查相关信息的获取，特别是相关变化因素的收集，仍然存在信息渠道不畅的问题。

（四）监所部门人手紧缺，依职权及公开审查偏少

相对于基层检察机关的案件数量来说，检察机关监所检察部门的队伍人数较少，而且羁押必要性审查必须全面熟悉案情，全面审阅案卷材料，讯问犯罪嫌疑人、被告人，调查了解相关情况，这些工作需要大量人力、物力和时间保障，案多人少的矛盾较为突出。特别是检察改革以后，由于受监所检察部门员额限制，具有办案资格的检察官数量减少，队伍整体年龄较高，进一步加剧了人案矛盾，也间接限制了羁押必要性审查的办案数量、质量以及开展公开审查的次数。从大部分区县院的情况看，许多检察官疲于应付依申请启动的羁押必要性审查，没有精力依职权主动监督，如上海市检察机关2016年办理羁押必要性审查案件2152人，其中依申请审查的1628人，约占75.7%；依职权审查的只有524人，约占24.3%。一些特色工作，如开展羁押必要性公开审查的数量也偏少，如上海市检察机关2015年办理羁押必要性审查1343人，但其中开展公开审查的只有60人。

三、羁押必要性审查工作的完善建议

（一）更新执法理念，推动各方达成共识

1.及时调整执法理念，与公安、法院、司法局就羁押必要性问题达成共识

羁押必要性审查是落实国家“尊重和保障人权”的必然要求，是落实宽严相济刑事政策的实践需要，也是“以审判为中心”诉讼制度改革的重要内容。在司法实践中，公安司法机关要摒弃重打击、轻保护，重实体、轻程序的陈旧执法理念，在追诉犯罪的同时秉持客观公正的立场，正确认识羁押必要性审查制度及其价值，不能以本系统未规定具体操作规则为由来抵制检察机关提出的变更强制措施建议。就检察机关而言，要求赋予检察机关直接变更强制措施的权力并非目前解决问题的可行性对策，因为羁押必要性审查本质上是一项诉讼监督权而非诉讼职权。短期内行之有效的方式是与有关机关就羁押必要性审查问题达成共识，[3]并通过会签文件达成共识后严格予以执行，如此检察机关根据会签文件开展羁押必要性审查后提出的变更建议更有依据，也更容易被有关机关接受。

2.抓住机遇，将羁押必要性审查作为刑事执行检察转型发展的有利契机

监所检察作为检察机关的一项传统业务，于2015年更名为刑事执行检察，这是监所检察转型发展的标志，也将是今后一段时间检察机关开展法律监督的重要抓手之一。羁押必要性审查作为刑事诉讼法赋予检察机关的重要职能，在监所检察转型发展过程中占据重要地位。监所检察部门应充分重视羁押必要性审查工作，进一步统一思想认识，将其作为强化法律监督、提升规范化水平的重要内容，作为参与“以审判为中心”改革的重要内容，并结合驻所检察室规范化等级评定等，深入推进这项工作。

3.加大宣传，纠正社会公众对羁押必要性审查的错误认识

将羁押必要性审查作为增强检察公信力、扩大影响力的重要内容，加大宣传力度，提高社会公众对羁押必要性审查的知晓度。一方面，要充分利用电视、报刊、网络等媒体平台，利用检察开放日等现有机制，积极宣传羁押必要性审查的方式及要求，及时报道典型案例，为羁押必要性审查提供良好的舆论环境。另一方面，要加大羁押必要性公开审查的力度，提高公开审查的适用率，通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员等人士参加公开审查，提高透明度，提升公信力，实现办案法律效果与社会效果的有机统一。

（二）健全审查机制，提高审查工作规范性

1.进一步明确羁押必要性审查的标准

首先，要厘清羁押必要性审查标准与逮捕审查标准的关系。相对于逮捕，羁押必要性审查更侧重于考察犯罪嫌疑人、被告人被羁押后，各类危险性是否降低到不必要羁押的程度，或者是否出现了可改变羁押状态的新情况。其次，完善羁押必要性审查标准的具体内容。上海检察机关在实践中归纳总结出羁押必要性审查标准“三要件”，即捕后羁押必要性变化因素、重新评估犯罪嫌疑人（被告人）的社会危险性、有无变更强制措施的可行性。在“三要件”中，“社会危险性评估”比较容易产生分歧，检察机关要加强对社会危险性标准设置的论证分析，并加强与各方的沟通协调，争取在此问题上达成共识。羁押必要性审查办案实践中，检察官除应采取定性分析外，还应结合量化评估等作出综合判断，并加强对审查结果的论证说理。

2.建立科学的羁押必要性审查评估机制

除羁押必要性审查的主观判断外，各地还应积极探索结合量化评估方式提高评估的客观性、科学性。量化评估自然具有积极意义，但比较机械，其评估结果的科学性有赖于项目、分值等因素的合理设置。检察机关应当综合各地实践情况，相互交流、借鉴，不断调整完善量化评估表，必要时由最高检统一制定基础性评估表格。从羁押必要性审查工作的属性来看，其毕竟属于社会科学领域的一项工作，完全套用自然科学领域精准化数据模型，有时得出的结论未必合理。因此羁押必要性审查在科学设置量化评估表的同时，亦不可忽视检察官本身的作用，应秉持原则性与灵活性相结合，在全面掌握案情及评估对象信息的基础上，采取定性评估与量化评估相结合的方式，最终作出综合判断，并加强对判断结果的说理，以此来保证评估的科学性、合理性。

3.统一羁押必要性审查的证据标准

当前羁押必要性的理由或要素已经明确，但证明羁押必要性理由需要哪些事实，应当提供哪些证据，这方面规定还比较模糊。从司法实践来看，侦查机关在办案中对此类事实证据关注较少，[4]各地检察机关在办理羁押必要性审查案件中对其的理解和把握也不尽相同。为使羁押必要性审查工作更加规范、有效地开展，有必要尽快制定与“不需要或不适合继续羁押”情形相对应的证据标准。比如捕后羁押必要性因素变化中证明身患严重疾病的医院证明，又如评估社会危险性因素中证明前科劣迹的刑事判决书等。通过统一羁押必要性审查的证据标准，有效引导侦查机关收集证据，引导当事人提供线索或证据，引导承办检察官准确审查把握羁押必要性的相关事实和理由，促进审查工作的规范化，提高审查工作的质效。

（三）借力信息网络，实现资源共享与联动

1.构建政法机关网络信息共享机制

检察机关要实现对案件的全面了解，除了通过电话、发函、走访、联席会议等方式之外，还应加强与各机关的沟通协调，在公安机关、人民检察院、人民法院、看守所之间建立被羁押人的网上信息共享平台。看守所负责输入被羁押人的实时状态，如身体状态、羁押表现、羁押期限等；公安机关、人民检察院、人民法院在各自诉讼阶段输入相应的信息，如是否有漏罪或犯新罪、是否退赃退赔、是否取得被害人的谅解、是否有取保候审条件，等等。监所检察部门可以通过信息共享平台获取不同阶段被羁押人的相关信息，并可以依托系统实现对案件性质、犯罪类型、主体类别等内容的分类审查，为羁押必要性审查发现线索、获取信息、展开针对性审查提供便利。如江苏省苏州市自2011年起研发苏州政法信息综合管理平台，通过信息互联共享，打造政法机关之间信息的“高速路”，[5]大大提高了诉讼效率，也为羁押必要性审查信息互联共享网络建设提供了有益经验。

2.依托人工智能提高审查质量和效率

目前人工智能尚不能完全取代司法办案工作，但却能够有效促进司法质量、司法效率和司法公信力的提高。检察机关中的部分试点单位，如江苏省苏州市吴中区人民检察院自主研发的羁押必要性审查辅助评估系统，可以自主抓取该院案件信息平台中的案件信息，方便干警在第一时间掌握案件具体情况，必要时及时依职权启动羁押必要性审查工作。辅助系统还自带风险评估功能，通过量化分析，评估出犯罪嫌疑人（被告人）的社会危险程度及脱管风险，并确定红、橙、绿等相应风险等级，为是否继续羁押提供参考。[6]引入人工智能辅助，有利于信息互联、快速筛选、智能评估，一定程度上可避免审查的随意性，从而提高羁押必要性审查的质量和效率。同时，应考虑与统一业务应用系统实现互联对接，最大限度发挥人工智能系统在羁押必要性审查工作中的作用。

3.利用信息网络技术加大检务公开力度

一是通过建立完善案件信息公开平台，将办案流程、办案结果和办案法律文书公开，律师、当事人可以在该平台提出羁押必要性审查申请，查询审查状态，及时知晓审查进展，这既是司法便民的重要举措，又能保证审查工作公开、公正、透明地进行。当然，考虑到诉讼进程及保护隐私的需要，部分信息只能由律师及当事人查询，并且不得随意向互联网公开。二是有条件的地区可以充分利用远程视频讯问系统，在检察机关专门的司法办案区组织羁押必要性公开审查，充分听取办案部门、双方当事人以及受邀听证的人大代表、政协委员等人员的意见，这样既能提高司法规范性、透明度，也不必将犯罪嫌疑人从看守所提押至检察机关，节约了司法资源、提高了审查效率。

（四）加强能力建设，完善激励与追责机制

1.加强检察官业务素能建设

刑事诉讼法赋予检察机关羁押必要性审查职能，改变了以往监所检察监督和工作的模式，对检察官的专业素能提出了更高的要求。为有效应对这一挑战，各级检察机关要在合理配置监所检察干警的前提下，不断提高检察官的业务素养，使检察官具备办理羁押必要性审查案件的必要能力，即独立开展证据收集、审查、判断和规范撰写业务报告等文字材料的办案能力；与办案部门、辩护律师的沟通协调能力和对在押人员谈话教育的能力；熟练运用统一业务应用系统等信息网络化办案的能力，等等。

2.建立科学的考评激励机制

针对羁押必要性审查工作中面临的区域发展不均衡、制度适用不稳定、效果尚不够明显等问题，一方面通过改革考核指标，设立“采纳数”及“采纳数占逮捕数比例”两项指标；另一方面将上述考核指标与派驻看守所检察室规范化等级评定相结合，充分调动派驻看守所检察室的积极性。当然，如果只将上述指标作为任务指标而缺乏激励性规定，可能会出现案件数达到指标后就不再开展这项工作等问题，因此在考评激励机制方面除将羁押必要性审查作为常规工作予以计分外，还可适当增加这项工作所占的分值比例，并定期开展通报、先进案例评比等活动；对于规范化检察室等级评定，除设定最低指标外，还可采取每年排名通报、定期优胜劣汰的方式；同时，对于开展羁押必要性审查工作成绩突出的检察官，在评先评优等方面予以大力推荐。

3.建立科学的违法追责机制

羁押必要性审查是涉及犯罪嫌疑人人身自由的一项重要权力，审查监督弹性较大，比较容易产生廉政风险。因此，在加强羁押必要性审查的检务公开、加强羁押必要性审查案件质量评查的同时，还需要建立科学的违法追责机制。通过申诉控告、质量评查等途径发现承办检察官有怠于审查或借审查之名以权谋私、滥用职权的，应予以警告处分或追究其刑事责任。在违法追责的同时，也要注意到羁押必要性审查工作的特殊性及其所面临的责任与风险。对于建议释放或变更强制措施后，犯罪嫌疑人不到案或重新犯罪等情况，要查明具体原因，对承办人依法审查，没有故意违法或重大过失的，以及其后发生社会危险性是无法预见、意料之外的，应予责任豁免，减少检察官的审查压力和后顾之忧，营造有利于羁押必要性审查顺利开展的机制导向和氛围。

【专家评审意见】[7]

2012年我国《刑事诉讼法》关于逮捕制度的修改，首次规定了羁押必要性审查制度。之后，2016年最高人民检察院下发《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，明确了羁押必要性审查工作的立案、审查、结案等程序，对于维护被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的合法权益具有重要意义。但是，在实践中，这一制度的实施还存在着各种问题。对此，本文作者选取羁押必要性审查案件量较多的上海市S区检察院为样本，基于对S区检察院近三年来办理的羁押必要性审查案件的梳理和分析，明确了羁押必要性审查的现状，从实证、理论和规范等层面分析了羁押必要性审查过程中存在的问题，并针对这些问题提出了对策性建议，对于今后羁押必要性审查制度的完善和羁押必要性审查实务工作的推进具有重要的指导意义。