序 迈向新时代的全球能源治理

全球治理的核心目标是通过建立原则、规则、规范、制度等实现对国际事务和行为体行动的有效管控。全球治理既关乎国际体系稳定，又影响各行为主体的权力和利益。作为全球治理的重要方面，能源治理对国际关系有重要影响。晚近以来，能源已超越了传统的地缘政治范畴，逐渐成为全球治理的关键领域。在全球化时代，以“化石能源为主、涵盖所有国家与地区”的全球能源市场基本形成。然而在这一市场中，全球主要化石能源的生产与消费错配较为严重，与之相关的能源安全、价格竞争、负外部性等诸多问题又不断涌现，加之能源是涉及国家安全、主权、战略资源的核心领域，因而能源问题呈现出“公共化”和“复杂化”的特质。为此，各国政府以及能源治理的其他参与主体逐渐抛弃了“零和博弈”的固有思维，尝试通过国际合作来治理能源生产、运输和消费过程中涉及的技术、规则等方面的复杂问题。

当前，全球能源治理已经进入了新时代。无论是全球能源治理的主体，还是治理对象，无论是全球能源治理的特点与内涵，还是治理工具，无论是全球能源治理面临的主要外部挑战，还是治理模式机制，都发生了前所未有的变化。国际体系的“东升西降”、能源结构革命和技术快速变迁、全球能源生产国和消费国实力消长、能源金融化进一步席卷全球等因素的变化都推动着全球能源治理的发展。承蒙国网能源研究院同行邀请，我有幸参与《全球能源治理：理论、趋势与中国路径》书稿的相关研讨，获益良多，思潮澎湃。中国共产党第十九次全国代表大会胜利召开，宣告中国致力于推动建设人类命运共同体，为全球治理贡献中国智慧和力量。《全球能源治理：理论、趋势与中国路径》一书的理论、研究方法、案例分析、政策分析等方面无一不紧密顺应新时代核心特征，具有较强的创新性和亮点。为此我结合本书，从以下几个方面论述个人对全球治理新时代的观点。

在新的全球能源治理时代，全球能源治理的宏观背景发生了明显的变化。首先，全球能源市场进入了低油价时代。国际能源价格震荡有世界经济低迷、供需失衡、地缘经济博弈、政治角逐等多重诱因，原油价格低迷反映了世界经济的减速，但根源却在于国际能源的结构性演变。其次，清洁能源发展迅猛，低碳技术突飞猛进，全球能源低碳变革主要体现在全球新能源对石油的替代正在加速进行。再次，能源的“政治外溢性”愈发明显。能源问题事关经济社会发展全局，也是国际政治经济博弈的焦点。“页岩气革命”和美国“能源独立”将改写国际能源地缘政治格局，严重改变中东的能源局势，同样这也将使得具有高度能源依赖型经济特征的俄罗斯受到影响。最后，新时期最重要的改变莫过于能源供需结构的变化。换句话说，世界能源结构变化是大趋势所致，全球能源格局正在悄然改变。全球能源结构出现了明显的调整，全球的能源供需结构将继续出现深刻变化、，发达国家的能源需求已出现结构性减少趋势，新兴经济体的能源需求大增。

能源是重要的战略资源，影响各国经济、国家发展乃至国家兴衰。现代民族国家开发利用能源的动力来自市场需求和国际竞争。就国际关系而言，发现、占有并充分利用新能源及其衍生技术成为一国在国际体系转型过程中获得利益的关键。从历史来看，古代的强大帝国都能对资源予以充分利用，例如古埃及对尼罗河水的利用，蒙古帝国对马匹的利用等。近代以来，资本主义生产方式大大提高了人类对能源的需求。如远洋船只不断改进对风能的利用方式，使西方殖民主义势力遍布全球。但最终打破欧洲国际关系平衡的是英国对煤炭的利用以及为采掘煤矿而发明的蒸汽机。巧合的是，英国恰恰是欧洲煤炭资源最丰富的国家之一，也是欧洲最早统一的扩张性君主立宪制国家，这就满足了对能源占有、利用和控制的一系列条件，进而造就了“日不落帝国”的神话。美国19世纪末在北美大陆发现了石油，并率先将煤油用于照明，随着产油量增加还大量出口石油。虽然德国人发明了内燃机，但美国人却将其广、泛应用于各种运输工具，尤其是汽车。与之相反，苏联僵化的计划经济体制导致能源应用效率低下，能源应用技术发展停滞，最终使俄罗斯演变为能源出口依赖国，其全球影响力也随之下降。

当前不断震荡的能源价格使得全球能源格局出现结构性变化，低碳和清洁能源成为全球能源未来发展大趋势，在这种趋势下，能源的地缘政治、供需结构和产业技术都在发生大调整。这些变化不仅会对当前全球能源走势产生直接作用，而且也会对今后全球能源体系产生巨大影响，对全球地缘经济和地缘政治产生多重影响。由于治理效率和机制复杂性之间存在矛盾，当前的全球能源治理体系存在着以下矛盾：一是能源治理的多元扩散趋势与缺乏统一的能源治理组织之间的矛盾；二是现有能源机制自身的能力和目标之间的矛盾；三是全球能源治理和美国相对收益逻辑下的大国利益诉求之间的矛盾；四是现有国际能源规则中的治理结构和权力分配不合理同发展中大国在全球能源领域的地位和责任上升之间的矛盾，因此国际能源治理中出现“东升西降”趋势。

由于这些矛盾的存在，当前全球能源治理面临着一系列挑战。第一，能源供给安全、运输安全等领域内的传统风险并未消失，能源投资安全风险却日渐增加。第二，由不完全竞争、外部性、公共物品属性以及信息不对称所导致的能源市场失灵的问题愈发突出。第三，以化石能源为主的能源结构加剧温室气体排放问题，然而现有的能源治理机制仍无法应对气候变化问题。第四，能源治理机制本身存在诸多缺陷，诸机制呈现出“碎片化”和“交叠化”的态势，能源治理效果不彰。为了应对这些挑战，在新时期，各种国际组织和机制将在能源治理中发挥更具建设性的作用。一方面，以国际能源署、《国际能源宪章》、国际能源论坛、国际可再生能源机构和石油输出国组织为代表的专业性能源治理机制侧重于提供技术性治理。另一方面，以七国集瞟团、二十国集团以及金砖集团为代表的一般性能源治理机制则侧重于提供方向性引导。虽然每一项治理机制都存有缺陷，其治理行动亟待整合，但这些机制仍为全球能源治理源源不断地提供了新动能。

中国是当前全球能源治理进程的重要贡献者和参与者。一方面，中国参与了多项能源治理机制，与能源治理各主体开展了丰富的合作，发挥了日益重要的作用。但另一方面，中国参与全球能源治理还停留在对话、交流以及政策协调的初步阶段。中国在未来国际体系中的地位取决于中国在下一代能源治理体系中的主导地位，争取在全球清洁能源治理中取得主导权是中国在国际能源体系中崛起的必经之路。为此，中国在外交层面需要构建“三位一体”的能源治理体系，在内政层面需要继续推进改革，加速融入全球能源治理体系。未来，中国需要更为积极地参与全球能源治理。首先，虽然当前美国的立场转向保守，但中国仍可以联合欧盟在能源治理中发挥更为积极的作用。其次，力争通过《国际能源宪章》、国际能源署以及二十国集团等主要治理机制，运用国际制度的力量推动全球能源治理。再次，保证能源资源供应，发展能源技术。然后，积极参与全球资源投资，进行全球布局。最后，中国需要高调融入并争取引导全球能源治理，加强能源安全领域的公共外交。

于宏源

上海国际问题研究院比较政治和公共政策所所长、博导、研究员

2017年12月