引言 对全球能源治理格局的认识

各国能源战略利益是国家间关系变迁、地缘政治格局调整、权力重新分配的重要支点。能源安全作为非传统安全问题牵一发而动全身，会引发传统安全、气候变化等多层次的全球安全问题，与全球政治、安全和经济治理密切相关，成为全球治理的核心领域。国家领导人高度重视全球能源治理，习近平主席在近年G20会议及联合国的讲话中，均倡议构建绿色、低碳的全球能源治理格局。国家“十三五”规划明确提出，积极参与国际能源治理及规则制定，推动构建公正合理的全球能源治理机制。但总体上我国在全球能源治理中的影响力与我国能源消费大国地位不符，在主要国际能源组织中的决策权不足，在能源价格、通道走向、投资贸易规则等关键领域缺乏国际话语权。随着我国全球战略理念的转变，我国正由被动接受全球能源治理规则的追随者逐步转变为主动参与治理和塑造规则的影响者。这一重大变化反映了我国政府对世界正处于大发展、大变革、大调整时期，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，各国间相互联系和依存程度日益加深，国际力量对比更趋平衡的总体判断，源自对自身实力、理念和道路的自信。在这一大背景下，研判全球能源治理发展趋势，分析提升我国全球能源治理影响力的战略举措具有十分重要的现实意义。

研究全球能源治理首先需要考虑时间尺度的问题，对于能源转型研究可以到2050年，甚至百年后，而对于政治研究时间尺度应该在近期，因此全球能源治理需要近期治理与远期能源发展相衔接。本书研究全球能源治理问题立足于能源转型长期趋势，着眼于研究20年左右的时间尺度内的国际格局。其次，对于博弈层次的认识，既有中期的地区或全球层面的能源安全博弈，也有长期的能源战略选择，甚至是化石能源文明与非化石能源文明两种力量的对垒，包括一国如何看待第三次能源转型，向何方转，何时转，以引领者、跟随者还是搭便车的身份参与等。最后，由于能源种类众多，基于能源发展趋势、全球能源市场发展程度等，本书着重考虑油、气、可再生能源及二次能源电力。

一 全球能源治理格局理论认识框架

现有理论成果多是从国际关系角度、按照较为成熟的全球治理分析范式去认识绿色低碳全球能源治理格局，没有充分考虑到能源特性变化对全球能源治理的决定性影响，尚未形成一套成熟的理论框架，去解释全球能源转型大背景下全球能源治理格局的发展规律。本书认为全球能源治理格局本质上是一种秩序，由相互作用、三位一体的能源秩序、区域秩序、全球秩序共同组成。世界能源格局是能源物理层面的秩序，发挥着基础性、决定性影响。能源地缘政治关系集中反映了区域秩序，当然也是国际秩序在具体地区的作用结果，其版图变化发展决定着全球能源治理体系的格局和稳定性。相关国际制度是全球层面的秩序，将在能源物理秩序调整中发挥促进和制约双重作用。因而，构建绿色低碳全球能源治理格局，要求对以化石能源为主导的能源开发利用方式和全球能源治理体系进行同步调整、变革。

在这一理论认识框架指导下，我们可以更清晰地认识绿色低碳全球能源治理格局的重塑路径，即通过各国建立实施绿色低碳能源战略，发展全球性的绿色低碳能源治理组织，同步大力发展可再生能源，促进世界范围内能源互联互通，以逐步改变化石能源主体地位、全球能源贸易格局，弱化能源政治属性等特殊性质、增强能源普通商品化，进而调整能源地缘政治关系、丰富国际机制类能源安全公共产品，促进实现国际社会集体行动，从而形成强化各国绿色低碳能源战略的良性循环，最终实现能源秩序、区域秩序、全球秩序的绿色低碳化。

二 世界能源格局演变趋势对治理发展方向的影响

绿色低碳能源治理格局首先体现为绿色低碳能源秩序，包括中国能源革命在内的世界范围内的能源转型正在加速推动这一进程。能源治理的特殊性根源于能源所具有的稀缺性、耗竭性、外部性、非排他性、金融属性、网络性、技术与资本密集性、规模经济性等属性。能源科技变革将促使这些属性显著调整，世界能源格局亦将随之变化。总体而言，能源秩序调整最根本的在于主体能源的变化，其次是全球范围内能源中心、互联互通能力和市场格局的变化。当今的全球能源治理格局建立在以化石能源为主体的世界能源格局之上。

每一次标志性的技术革命都意味着从能源格局到治理格局的根本性变化。当今，从页岩气技术突破、风光成本大幅降低、电气化交通快速发展到液化天然气、电网等运输技术进步，都在推动着这一变化。世界范围内能源转型出现的如下新变化，也必将带来治理新气象。

一是能源绿色、低碳转型。可再生能源快速发展将改变对能源耗竭和稀缺的认识，能源的可持续性将从根本上改变能源的政治属性，促进能源普通商品化，推动能源融入全球经济治理。功能上，全球能源治理将由针对化石能源向针对清洁能源转变。

二是主体能源进一步多元化。石油在相当长时期内仍将是一次能源消费的主体能源，但其地位将逐步下降，天然气的重要性将持续提升。可再生能源利用快速发展，其分布相对更为分散，分散带来地理分布集中性的减弱，各国能源自给能力普遍增强，基于石油主体地位的传统博弈格局将会出现调整。

三是能源市场格局调整。美国页岩气革命使得美洲崛起为新的能源供应中心，以中印为代表的亚太国家成为新的能源消费中心，全球能源贸易流向开始调整，生产中心西移，消费中心东倾，将改变原有的“世界能源供应心脏地带、内需求型地带和外需求地带”结构，能源地缘政治关系将随之调整。全球能源治理将随着油、气、煤、电“1+3+3+2”市场格局向“1+1+3+N”市场格局变化演进。全球石油市场维持高度一体化，欧洲、美洲、亚太三个天然气区域市场开始融合，对全球层面治理需求增强。煤炭由于供需分布耦合度高，跨国贸易少，对治理没有迫切需求。跨境电力贸易由主要集中在欧洲、北美，要进一步发展形成更多大区市场，地区性治理机制变得更为重要。

四是互联互通大布局全面铺开。互联互通是全球组织新范式，油气管道、电网等的互联互通将重塑能源未来，推动世界更适应当今多极化和多元文明秩序。随着能源互联互通范围、密度、承载能力等的持续扩大，能源特殊性将进一步弱化，将有效推动能源治理成为全球经济治理中的一般性内容，地缘政治较量也将从资源之争转向互联互通之争。

五是能源负外部性问题日益突出。能源具有的气候变化与大气污染等负外部性相对正外部性日益变大，全球层面能源治理相对地区性合作日益重要，要求全球性合作。这也推动着全球各国均将发展可再生能源作为主要能源战略，并高度重视气候问题等。发达国家和发展中国家围绕碳排放空间的争夺将日趋激烈，碳关税和低碳贸易壁垒成为地缘政治博弈新手段。

三 能源发展战略与能源地缘政治关系

全球能源治理格局低碳绿色转型，必然发端于各国能源发展战略转型，并体现在世界大部分区域能源地缘政治关系的变化上。虽然这种转型与变化在不同国家、不同地区均已有不同程度地出现，但要意识到这仍不是区域秩序的主流。为了推动促进这一转型格局的早日形成，需要正确认识当今各国能源战略意图、以化石能源为主体的能源地缘政治关系发展态势，及与其相互作用的国际权力结构的关键影响，结合各国能源关切、区域能源冲突症结、国际权力分配需要，研究破解转型障碍的发展路径。

当今国际权力格局正朝着多极化方向发展，可以说已呈现“一超多极”的特征。在这种国际权力格局下，美国仍将在全球能源治理中具有主导性权力，但权力将不断向多元化方向流散。全球能源治理需要新兴经济体国家的支撑，新兴经济体国家对全球能源治理的话语权与影响力也提出更高诉求。全球能源治理将更为民主化，世界主要国家均享有一定程度的能源治理话语权，表现为全球能源治理权结构的重构以及不同国际能源治理组织、规则等竞争与合作的复杂状态。

为达到获得竞争治理主导权、确保能源安全、提升国际地位、满足国家发展需要等目的，世界主要国家能源战略总体呈现如下特点：一是各国能源外交政策总体稳定。俄罗斯重在利用能源来改善其在全球关系中的地位。欧盟、日本、印度重在实现可持续、多元化的能源供给。中东石油输出国重在凭借石油获得较大国际政治权力。美国把能源作为其领导全球的工具，尤其随着页岩气技术突破带来能源独立后，更进一步推动提升天然气在全球能源结构中的地位，增强东亚、欧盟对其天然气的依赖。二是均重视多边能源合作话语权，竞争治理主导权。美国强调IEA在全球能源治理中的核心地位，俄罗斯着力推动“天然气欧佩克”，欧盟通过能源宪章来改善、约束与主要能源供应国、过境国、消费国的关系。三是围绕何种能源主导世界能源格局的能源博弈日渐明显。以美国、俄罗斯、沙特等为代表的传统化石能源资源丰富的国家积极维持化石能源在世界能源格局中的主导权，而欧盟、中国则大力推动可再生能源在世界能源格局中的主导权。四是均重视可再生能源发展，由单纯针对能源的斗争扩展为涉及气候变化等的多层次博弈。

世界主要地区的能源地缘政治博弈在权力结构、互动关系等方面表现出不同的特征，均处于不稳定的变动时期，各地区均具有较大能源地缘政治风险，客观上均需要建立解决区域内能源问题的治理制度。对于中东地区，美国在此区域的能源战略利益下降，中东石油输出国开始寻求新兴能源市场，俄罗斯视该地区为“能源伙伴”，力量投入持续增强，中、印等新兴市场国家也逐步增强对中东的地缘政治影响。对于亚太地区，消费国间既有对区内有争议油气资源、区外稳定能源供应市场的激烈争夺，也有技术、资金、运输通道等互补性的合作潜力，或将成为全球能源市场新的权力中心，但由于政治意识、历史问题以及美国的分化干扰，难以形成超国家互利协作机制。非洲作为能源出口地区的地位仍无法与中东、中亚等地区相比，其能源地缘政治并没有出现明显的主导者，表现为各大国尤其是新兴市场国家间的市场竞争。美洲尚未成为世界能源地缘冲突的焦点，但其中拉美地区存在较大的能源地缘政治冲突隐患，主要是中俄等国在该地区地缘政治影响力的增强，势必将冲击美国等传统大国在该地区的政治安全利益。

总体而言，世界范围内能源地缘政治格局交织着国际权力格局博弈和化石能源与可再生能源利益博弈，各地区能源地缘政治格局的结构、关系、力量对比、对抗与合作均处于变动之中，向绿色低碳全球能源治理格局转型需要重视如下方面：一是双轨协调。塑造基于可再生能源的一国能源战略或一地区地缘政治关系，必须与当今化石能源体系下的地缘政治格局调整速度相协调。近期来看，确保油气资源的能源安全、争取全球能源治理话语权仍是各国首要目标。二是兼顾全球绿色同盟与区域层面制度的建立。如欧盟、中国等绿色低碳转型目标明确的国家或地区很少，很多国家处于摇摆状态，因此要重点推进中欧合作、亚太能源需求国绿色能源合作，以引领世界；同时，要重视区域层面相关制度建设，这也符合历史经验，毕竟化石能源体系下大量国家正是借助区域层面能源治理制度，才突破了发达国家对治理话语权的垄断。三是以技术合作为先导推进转型。可再生能源时代，对能源资源本身争夺控制权的地缘政治博弈减少，国际能源领域的话语权将主要来自对可再生能源开发、储存及运输技术的掌握，技术而非能源资源本身将成为能源地缘政治博弈的焦点。

四 全球能源治理国际制度

全球能源治理国际制度对形成世界范围内绿色低碳转型共识、提供关键国际公共产品、达成集体行动至关重要。当今全球能源治理制度体系较为复杂，多层次、多方面的对立与合作并存，但又缺少具有全球性和综合性的全球能源治理机构，不仅难以满足化石能源治理的制度需求，更无法适应可再生能源发展需求。尤其随着气候变化问题日益严重，建立绿色低碳的全球秩序尤显迫切。全球能源治理国际制度的形成有其路径依赖性，研究分析其形成规律、存在问题、发展趋势、关键影响因素，对重塑全球秩序具有重要指导价值。

全球能源治理国际制度呈现出分散性与“碎片化”特征，并在进一步加深。目前主要形成了以少数利益同质性较高的国家为主体的国际能源组织及地区性的国际能源机制，缺乏真正意义上全球层面的机构。全球能源治理从传统化石能源体系下供需双方力量不对称、西方发达国家与发展国家力量不对称，向能源互联互通快速发展下参与主体大幅增加、权力分散、加强集体行动转变。发展中国家、新兴能源消费大国成为推动世界能源格局重心转移的主要力量，在国际议程设置、国际能源问题处理等方面的话语权逐步增强。主权国家起着主导作用，跨国能源企业成为一国能源战略的重要实施者，非政府组织作用也逐步增强，尤其在涉及环境保护、气候变化等全球议题时作用日益凸显。

引导推动全球能源治理体系发展，要顺应国际政治经济格局发展形势。在当今全球化再平衡的新格局之下，经济全球化的步伐已远超治理体系全球化进程，出现了全球外部性问题愈加突出、全球公共物品需求急剧增加、区域经贸合作加强、全球的各种网络化组织和非政府的各类国际机制兴起等趋势。中期来看，全球能源治理结构仍将是地区化和全球化并存的多层次治理结构，且地区化治理结构仍将发挥主要作用。这是由基本稳定的能源格局决定的，且国际能源安全作为公共产品具有“搭便车”问题，有关组织与机制建立初始成本很高，这都增加了全球性集体行动的困难，因此只能依托地区合作组织实现能源合作。

远期看，全球能源治理将由弱全球化向温和全球化演进，其程度受以下因素影响：一是进一步“碎片化”带来较低程度的彼此协作，可能导致各分散的治理组织难以适应全球性能源挑战，难以发挥原有区域性作用，因而反之推动形成更高层面治理机制。二是非传统能源安全问题严重到各国为了更好地维护共同利益会将一些边缘性主权让渡给国际能源机制。三是各类因素推动能源回归普通商品行列，能源治理进一步融入全球经济治理一般框架下。

总体而言，治理制度的变革模式是缓慢的、温和的，而非剧烈的、能在总体上推翻现存国际能源制度的变革模式。而当前的“互赖多极世界”（interpolar world）也有利于推动国家间形成稳定合作，为温和变革提供了土壤。此外，近年发达国家逆全球化现象不断涌现，加大了发达国家在全球能源治理中的责任赤字，为发展中国家，尤其是新兴经济大国提升在全球能源治理中的地位提供了机遇。全球能源治理格局的优化调整甚至变革，也期待来自东方的智慧和中国方案。

面对世界局势深刻变化、非传统安全问题需各国共同应对的巨大挑战，中国提出打造人类命运共同体的主张，致力于推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系。党的十九大指出中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。

全球能源治理体系处于深刻变革之中，以中国理念和实践引领新格局的大幕已徐徐拉开。当今世界能源格局、大国能源战略、相关地区地缘政治态势、国际能源制度等，会对中国参与全球能源治理的战略思想、实施路径、着力点产生影响，甚至形成约束。中国提升能源治理话语权、走入舞台中央的前进过程必然要顺应大趋势，而引领代表未来的绿色低碳全球能源治理格局，更需要人类命运共同体的大战略、大气魄。

著者

2017年12月12日