二、构建“以域代属，按需定责”的伙伴型区域治理体系

如前所述，在当前“省直管县”改革深入推进的过程中，之所以会出现上述府际关系问题，根本原因在于长期以来延续下来的、建立在等级分明原则基础上的从属型政府间关系。所谓从属型政府间关系，是指纵向各层级政府严格遵从官僚制设定的等级制原则，在机构设置上强调“上下对口、左右对齐”，在权力来源上遵循“自上而下的授权式”原则，在权力运行上实行“上级决策，下级执行”。据此，我们不难看出，在从属型政府间关系中，资源和权力主要是向上流动的，上级政府拥有支配下级政府的绝对权力，并且在资源分配方面占有明显的优势。相应地，越是靠近基层的下层政府，从属性越强，对上层政府的依赖性也越大。因此，在从属型政府间关系模式中，下层政府只有提高自身在纵向序列中的等级地位，才能获取更大的权力运行空间和更多的可支配资源，下层政府一般很难有胆量和能力主动去冲破权力系统的纵向制约。

在当前的“省直管县”改革中，受从属型政府间关系模式的影响，县级政府的扩权行为主要是从“上面”想办法，即县级政府要么是通过向省、市政府争取权力下放的方式扩充自己的权力范围，要么是通过提高行政级别，争取与地级市同等的各项经济社会管理权限。总而言之，县级政府几乎不太可能像西方典型国家中的地方政府那样，以一种相对平等的地位，通过与上层政府或平行政府构建一种类似于伙伴关系的协调机制来解决现实发展中面临的各种瓶颈问题。

然而，在日趋成熟的市场经济条件下，两个或多个地方行为主体之间出现利益矛盾在所难免。与此同时，传统意义上那种依靠行政强制命令维系的地方政府间的利益协调机制也终将逐渐退出历史舞台。也就是说，市场经济的持续发展在客观上必然会冲破行政区的禁锢，使得传统行政区域内的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击。特别是在经济发达的匀质型地区，以行政权力扭合在一起的“带”与“管”模式，已经不可能像在计划经济时期那样按照纵向权力隶属关系得以高效运行。（注：参见孙学玉:《强县扩权与省直管县(市)的可行性分析》，载《中国行政管理》，2007(6)。） 比如，在长江岸边，隶属无锡市、经济发展迅速的江阴早已冲破行政樊篱，跨出无锡行政边界，进入隶属于泰州市、经济相对落后的靖江市建设工业园，开展新一轮的创业活动，并且取得了显著成效。由此可见，在市场经济条件下，传统的行政强制干预式的政府间协调机制的适用性将会大大降低。与此同时，经济的横向联合，必然要求突破既有行政体制的控制和干扰，并日益淡化建立在等级原则基础上的行政隶属关系。归根结底，在市场经济条件下，地方政府间关系必须符合市场经济发展的客观规律和市场经济条件下区域治理的实际需要。从这个意义上来说，“省直管县”改革并不是要简单地取代“市管县”体制，在省与县之间形成新的行政隶属关系，而是要借改革之机，淡化不必要的权力归属意识，着力构建地方政府间的协作伙伴关系，最终建构一套“以域代属，按需定责”的区域治理体系。具体来说，包括如下几个方面的内容：

（一)“以域代属”的地方政府组织体系

在市场经济体制下，各种资源要素根据市场规律自由配置，才能实现资源要素配置效率的最大化，这是市场经济的普遍规律。因此，一般来说，在市场经济条件下，凡是能够通过市场调节机制解决的问题要优先发挥市场的作用，只有在市场机制不能有效发挥作用的领域，才需要考虑动用行政手段。基于此，在区域经济发展过程中，一方面，要尽可能依靠市场手段调节区域内不同主体间的利益关系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；另一方面，要尽量消解行政区划因素对资源要素自由配置的阻隔作用，尽量少用或者不用行政手段直接干预或介入区域经济的发展。

从国外地方政府治理实践来看，凡是市场经济比较成熟的国家，在设置地方政府组织体系时，往往都不太强调行政色彩较浓的“属地原则”，而是通常以“功能导向”为基本的目标追求。在这些国家里，“域”的观念要比“属”的观念重要得多。与此相对应，这些国家的地方政府组织体系普遍呈现出多样化、灵活化的特点。

以美国为例，美国地方政府设置的功能化目标取向非常明显。在地方政府体系设置上，不仅存在着承担综合功能的一般地域型政区[包括县(country)、市/自治市(municipal)、镇(township and town)三个层级]，还广泛存在着大量跨越不同行政区域、承担某些特殊功能的单一功能区[主要指学区(school district)和特别区(special district)]。

其中，学区的主要职能是负责公共教育，以中小学教育为主。特别区是指除学区之外的承担其他单一功能的地方政府组织，其功能目标指向性更为显著，比如卫生区、消防区等。由于学区和特别区这样的单一功能区的设置，主要是基于市场经济条件下资源最优配置等因素的考虑，因此，其市场效率和福利效应无疑都是最大的。学区和特别区的管辖区域可能与县、市、镇等普通政区重合，也可能跨越多个普通政区，但它们并不隶属于任何县、市或镇，而是由独立的专门机构管理。2012年，联邦及州政府以下的地方政府组织数量为89 377个，其中，县的数量为3 033个，市/自治市的数量为19 402个，镇的数量为16 510个，学区的数量为13 051个，特区的数量为37 381个。（注：U.S.Department of Commerce&；Economics and Statistics Staff，StatisticalAbstract of the United States 2012:The National Data Book，the U.S.Government Printing Office，2012，p.265.） 其中，学区和特别区的数量约占地方政府总规模的56.4%，在整个地方政府组织体系中已经占到了一半以上。美国地方政府的组织结构事实上包含了一个非常重要的理念，那就是“作为一种基本的经济社会形态，市场经济体制要求作为上层建筑的政府组织体系和组织形式必须与之相适应”（注：高新军:《美国地方政府治理———案例调查与制度研究》，4页，西安，西北大学出版社，2007。）。由此看来，无论是为了保障资源要素的自由配置，还是为了满足地方治理的实际需要，客观上都需要在一定程度上突破既有行政区划的地域限制，遵循市场经济的普遍规律，以功能化导向为目标，设置多样化的地方政府组织形式。基于此，笔者认为有必要借“省直管县”改革的契机，努力推动地方政府组织体系创新，跳出狭隘的地域主义观念，积极探索诸如跨行政区域合作组织、特殊功能服务区等多种形式的地方政府组织形式，打破行政区域限制，促进资源要素的自由流动和优化配置。（注：2012年，李克强同志在湖北考察时强调，要注重体制机制创新，打破行政区域限制，使各类生产要素自由流动、优化配置。参见《李克强:要打破行政区域限制 使生产要素自由流动》，见中国新闻网，2012-07-15。）

（二)“按需定责”的地方政府权力资源配置体制

长期以来，受中央集权体制影响，中国政府权力结构呈现出高度一体化的特征，最高一级地方政府权力来自中央政府授权，地方各级政府权力来源于上一级政府授权，行政级别成为地方政府权力设定的首要依据。在“以级别定职权”的地方政府权力资源配置体制下，处于纵向层级序列中下端的地方政府，特别是市县政府，只有通过提升行政级别、缩短与中央政府和省级政府的层级距离，才有可能获取更大的决策权力空间。“省直管县”改革中的市县同级、市辖区比照县政权的谋权行动等，都是“以级别定权力”体制在实践层面的典型表现。然而，自1994年确立了中央与省级地方的分税体制之后，特别是随着市场经济体制改革日益向纵深发展，中国地方政府越来越成为一个相对独立的利益主体。在这种背景下，官僚制的逆向效率问题在实践层面逐渐凸显，传统的以等级制为典型特征的权力资源配置体制已经很难继续在区域经济社会发展中集聚正向能量，甚至有可能转化为区域经济社会进一步发展的阻碍因素。因此，如果不能够跳出“以级别定权力”的思维框框，转而按照功能化原则设定地方政府的职责权限，那么，增加一个行政层级或者减少一个层级并没有什么本质上的不同，政府层级改革的循环怪圈将难以避免。因此，要借“省直管县”改革之机，重新审视“行政级别”和“行政权力”之间的对应关系，在对地方政府权力资源配置时，不仅要顾及行政级别因素，而且要充分考虑行政建制的性质和区域治理的实际需要。基于中国地方政府体系比较复杂的现实考虑，在对中国地方政府权力资源配置时，不仅需要在不同级别的地方政府间设定不同的职权范围，而且即便是同一级别的地方政府，由于建制性质的不同以及地域差别的存在，在职权设定方面也应该有所区别。

（三）建构伙伴型的省、市、县政府间关系

伙伴关系这一概念在政治学与行政学中的运用，最早就是在城市治理领域。当时主要用来描述“城市政府与私营部门在公共服务提供上的合作伙伴关系”。随着伙伴关系相关研究的不断深入，伙伴关系概念的外延也随之不断拓展。目前在市场经济相对完善、政治建设较为成熟的国家中，伙伴关系的理念已经被广泛运用于处理政府间关系的具体领域。在这些国家中，地方政府不论大小，行政地位平等，一般不会刻意强调行政上的上下级隶属关系，彼此间更加着眼于工作上的合作与利益上的共赢，更多地体现为一种类似于合作伙伴的关系。比如，在美国19 000多个地方自治体中，尽管面积不同，形式各异，但都是州下设的地方政府，行政地位平等。在英国，上层政府对下层政府没有当然的监督权，各层次地方政府间无行政隶属关系。在法国，除巴黎外的4 000多座城市，不论规模大小，均享有相同权限。在日本，除东京外，市和町均属城市型政区，无行政等级差异，法律地位和职责配置的差别不大。上述国家在地方政府间关系处理方面的一个共同点是，日益淡化不同层级政府间的行政隶属关系，将各个地方政府视为行政地位平等的权力主体。正因为如此，上述国家在处理地方政府间关系时，往往非常重视政府间伙伴关系的建立。比如，在法国，为适应地方治理的需要，政府制定了一系列法律法规，鼓励地方各领土单位之间进行不同形式的联合。（注：参见任进:《中欧地方制度比较研究》，111~112页，北京，国家行政学院出版社，2007。） 这种联合不仅可以发生在同一级别的行政法人之间（包括市镇之间、省与省之间、大区与大区之间)，也可以是不同级别行政法人之间的组合。地方各个领土单位之间的联合既可以是单一职能的组合，也可以是多种职能的组合。可以说，法国地方领土单位的不同组合形式，充分体现了伙伴型政府间关系的理念。

随着市场的日趋成熟，中国传统行政区域内的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，特别是在经济较为发达的匀质型地区，单纯依靠行政命令和执政党协调来维系的“带”与“管”模式，已经不可能如当初那般高效运行了，强制性的政府间合作将变得越来越难。在这种背景下，必须要认真思考和权衡省、市、县三类地方政府间的利益关系，加强地方政府间的横向协商与合作，引入伙伴关系理念，以此促进经济的横向联合。把伙伴关系的概念引入“省直管县”问题研究，能够从纵向与横向两个方面加强政府系统内部各行为主体之间的衔接和互动，进而实现“1+1>；2”的治理最优化目标。现在有很多人认为，在从“市管县”体制到“省直管县”体制的改革过程中，省的权威和县的权力是与地级市相悖的，即在“省直管县”改革中，省和县与地级市之间的关系一定是零和博弈，提高了省对县的权威，扩大了县的权力，就意味着地级市权力的削弱。实际上，在“省直管县”改革中，省、市、县之间的关系并不一定是零和博弈，引入伙伴关系理念，可以将省、市、县之间的零和博弈转变为非零和博弈，实现省、市、县三方共赢。基于此，我们需要借“省直管县”改革的契机，对省、市、县纵向政府间关系和市与市、县与县、市与县等平行政府间关系进行必要的调适，构建地方政府间的合作伙伴关系。一方面，要在明确省、市、县各级政府职责权限的基础上，逐渐淡化纵向政府间的领导与被领导关系，逐步建立起彼此依赖、协同治理、相互制约、资源共享的伙伴关系；另一方面，也要积极探讨在区域内平行政府间构建一个相对比较固定的合作模式和制度化的合作框架。需要特别说明的是，地方政府间的伙伴关系，是建立在政府间共同利益基础之上的一种工作关系，并不是等级制下的领导与被领导关系的简单改造，也不旨在完全否定横向职能部门之间的职责分工。（注：参见张志红:《当代中国政府间纵向关系研究》，354页，天津，天津人民出版社，2005。）